Terug naar Actueel

Toeslagenaffaire – van schuldvraag naar organisatieopgave

Harry ter Braak
18-12-2020

De afgelopen maanden rolde de ene na de andere analyse over de toeslagenaffaire over de tafel, met als voorlopig sluitstuk de rapportage van de parlementaire commissie kinderopvangtoeslag. Helaas was men in de analyse vaak op zoek naar de schuldige. In diverse media werden mensen in beeld gebracht die zich niet konden verdedigen. Slachtoffers waren er genoeg om, soms begrijpelijkerwijs in tranen, hun onbegrip te uiten over zoveel onmenselijkheid bij de veronderstelde ‘schuldige’. Tegelijkertijd werd dan even later duidelijk dat die ‘schuldige’ eerder een betrokkene was die er ook niet zoveel aan kon veranderen. Slachtoffers hebben daar vervolgens terecht geen boodschap aan. Het concept ‘schuld’ blijkt in deze affaire niet echt tot een oplossing te leiden. 

Anderen zochten naar ‘de’ verantwoordelijke. Maar ook daar lukte het niet echt om die te vinden. Het onvermogen straalde van menig topambtenaar, bewindspersoon, of kamerlid af. Iedereen zat wel in een cirkel van functionarissen met deelverantwoordelijkheden. Een eindverantwoordelijke is er gewoon niet. In organisatietermen is heeft de toeslagenaffaire kunnen ontstaan in een situatie van een taakdifferentiatie zonder eindverantwoordelijke. Als je beleid en uitvoering scheidt en bovendien bij twee verschillende ministers onderbrengt, is dat de consequentie in ons huidige staatsbestel met ministeriële verantwoordelijkheid. Maar was de affaire niet zo uit de hand gelopen als het anders was georganiseerd? Daar twijfel ik aan. Het vraagstuk is ingewikkelder. We leven in een tijd waarin we zaken graag eenvoudig zeggen te maken, maar zo eenvoudig is het gewoon niet. 
Wij verbazen ons regelmatig dat de uitvoering goed gaat en er relatief weinig problemen zijn. Dat komt meestal door toewijding van uitvoerende medewerkers die gewoon doen wat nodig is, ondanks de organisatie, de leiding en het bestuur. 

Binnenkort verdedigt Wanda Belabas haar proefschrift getiteld “Why putting complexity in boxes does not work”, over integratiebeleid. Zij constateert daarin dat beleid moet worden gestoeld op een dieper begrip van de werkelijkheid. Uitvoerenden vermeden intensiever contact met de doelgroepen, met groeiend ongemak, omdat het alleen zo mogelijk was vast te houden aan ‘regeltjes’ of ‘hokjes’ die voortvloeien uit het beleid. In de media noemen we dat als snel: wegkijken. 
Vanaf de dag dat besloten werd dat de Belastingdienst de toeslagen moest gaan uitkeren bleken organisatorische discussies te ontstaan. De DG Belastingen had terecht twijfels of de Belastingdienst de taak wel naar behoren aan zou kunnen. Terecht, omdat geld uitgeven iets volstrekt anders is dan geld innen. Dat had politiek bestuurlijk veel meer tot nadenken moeten stemmen. Dat ze niet wisten hoe zorgvuldig uitgeven moest plaatsvinden, is vervolgens wel gebleken. Hoewel je ook kunt stellen dat het pas echt fout ging toen ze meenden ten onrechte verstrekte subsidies te moeten terughalen. Daar werd het pas echt onredelijk. Niet uit te leggen is vervolgens waarom het zo lang moet duren voor dat dat teruggedraaid is.
Veel is gewezen naar het gebrek aan inzicht bij de bestuurlijke en ambtelijke top in wat zich werkelijk afspeelde. Dat men dat niet wist, getuigt van een serieus gebrek aan organiserend vermogen. Zo wil je het toch niet geregeld hebben. Oud SG Roel Bekker wees terecht op de grote afstand tussen het bestuur en de mensen die voor hen het werk doen. Zeker, dat is inmiddels op veel plaatsen in het publieke domein een groot probleem. Het onderliggende probleem is niettemin dat het te vaak zo georganiseerd wordt dat die afstand kàn ontstaan. Dan kunnen grote misverstanden ontstaan over “wat ook alweer de bedoeling is”. Als het dan ook nog zo geregeld is dat niet adequaat gesignaleerd wordt wanneer de routine niet werkt en afwijken nodig wordt, verdiept het probleem zich. Zeker als er geen ruimte is voor maatwerk. Dan zijn noch de politieke en de ambtelijke werkelijkheid verbonden, noch wordt er geleerd. Vooral wordt dan het vertrouwen geschaad. Totdat het echt misgaat.

De parlementaire onderzoekscommissie heeft stevig werk geleverd en spaart niemand. Gaat het daardoor in de toekomst beter? Hebben we wel door in wat voor tijd we leven? Wat dat van de overheid, zijn bestuur en organisaties vraagt? We kunnen op wereldschaal meekijken naar wat er dagelijks gebeurt. Maar leven doen we op een andere schaal: vooral lokaal. Hoe verbinden bestuurders en managers die werkelijkheden? De nationalisering van de politie was nodig voor de bestrijding van de internationale criminaliteit. Maar is dat wel gelukt op een manier waarop diezelfde politie lokaal voldoende verbonden is? Zo niet dan gaat het echt fout.

We hebben veel data, ja zelfs big data, maar hebben we diep inzicht en overzicht? We bouwen zeer intelligente systemen, maar zijn die wel in staat individuele burgers recht te doen? Burgers hebben wel door dat het regelmatig mis gaat. Slachtoffers genoeg. Dat verklaart waarom de afstand tussen het bestuur en de kiezers groot is en het bestuur onder grote druk staat. Maar het misschien ook niet (meer) weet.

Mooi dat we in het recente boek van Obama veel lezen over zijn twijfels. Met alle middelen die we hebben is de complexiteit ons de baas geworden. We zullen moeten leren wat “doen wat nodig is” vraagt. Dat kan alleen vanuit gezonde twijfel en vanuit het besef dat we nog vele jaren nodig zullen hebben om de huidige problemen de baas te worden. Al was het maar omdat goed organiseren niet zo vanzelfsprekend is als sommigen denken.

Signaleren wanneer routine niet werkt en iets anders nodig is. Handelingsruimte creëren voor maatwerk, daarover verantwoording eisen en daarvan leren om zo vertrouwen te creëren. Het klinkt simpel maar is geen eenvoudige opgave. Wel een uitvoerbare en essentiële.

  • Harry ter Braak
    Harry ter Braak
    adviseur en vennoot