In gesprek met Eric ten Hulsen over standaardiseren en maatwerk als parallelle werkpraktijken

Alinda van Bruggen
1-4-2021

Eric ten Hulsen, als organisatieadviseur vanuit de Wibautgroep betrokken bij het Programma Bruggen en Kademuren van de gemeente Amsterdam, maakt zich al jaren sterk voor een goede balans tussen de systeem- en de leefwereld. Dat vraagt van medewerkers dat ze kunnen schakelen tussen standaardwerk en maatwerk, en van de organisatie dat die daarop is ingericht.  Onlangs verzorgden Eric en Alinda samen met Annemarie de Beer (gemeente Amsterdam) en Noortje Gerritsen (WagenaarHoes) een themabijeenkomst hierover voor het Projectmanagementbureau van de gemeente.

Eerder bekleedde Eric diverse functies in het topmanagement van de gemeente, onder meer als stedelijk directeur Sociaal, algemeen directeur Werk en Inkomen en directeur Concern Organisatie. In 2018 was hij gedetacheerd bij WagenaarHoes. Samen met Alinda begeleidde hij toen de ‘Verkenning Ruimte (of regeling) maatwerk multiprobleemhuishoudens’ in opdracht van de ministeries van SZW, BZK, VWS en JenV. Het Eindrapport Verkenning Regeling Maatwerk Multiprobleem Huishoudens | Rapport | Rijksoverheid.nl beschrijft de noodzaak van twee parallelle werkpraktijken en wat er voor nodig is om die mogelijk te maken voor professionals betrokken bij multiprobleemhuishoudens.

Als het over maatwerk gaat denken de meeste mensen – zeker sinds de toeslagenaffaire – al snel aan het sociaal domein. Maar de opgave om naast standaardiseren ook een werkpraktijk voor maatwerk te organiseren geldt ook in andere domeinen. In het Programma Bruggen en Kademuren zijn jullie daar heel bewust mee bezig. Vertel eens over die opgave?

Eric: In het programma gaat het om een scope van ongeveer 830 verkeersbruggen en 200 kilometer gemetselde kademuur binnen de stad. We onderzoeken elke brug en kademuur om vast te stellen hoe de staat is. Waar nodig stellen we de brug of kademuur veilig en komt hij op het lijstje voor vernieuwing. In zijn omvang is dit een zo grote opgave dat we wel móeten standaardiseren en innoveren. We moeten ook versnellen en de productie aanzienlijk verhogen. Tot voor kort werd jaarlijks 500 meter aan kademuur versterkt. Daar waren de werkwijze en capaciteit op ingericht. Maar als je 200 kilometer kademuur hebt, die 100 jaar meegaat, moet je om geen achterstand op te lopen al 2 kilometer per jaar versterken. Om de huidige achterstand in een periode van 15 à 25 jaar in te halen moet de productie met een factor  10 worden verhoogd. Het tempo dat gerealiseerd kan worden hangt af van efficiency, innovatie en beschikbaarheid van financiering. Dit is de werkpraktijk van de standaarden in uitvoering, waarover we in het programma spreken als ‘de fabriek’. Maar het is meer dan een technische opgave, want je hebt ook de omgeving. Je bouwt in de stad. Dat betekent dat je ook steeds moet kijken welke belangen je raakt en hoe je de stad zo goed mogelijk kunt laten functioneren.

 En wanneer kom je dan op een punt waar een andere werkpraktijk nodig is? Waar voldoet de op efficiency ingerichte ‘fabriek’ niet meer?

Eric: In Amsterdam staan veel monumentale bomen. En een boom is emotie. Kom je aan een boom dan krijg je binnen de kortste keren mensen aan de lijn: “Is dat nou wel nodig?”. De buurt komt dan  in opstand, laat soms onderzoek doen. Dat kan leiden tot onrust, maar ook tot ondermijning van het vertrouwen in het project als geheel. En tot vertraging. Dus wil je het onderzoek naar de bomen allemaal aan de voorkant van het proces hebben en wel zo transparant mogelijk. Transparant communiceren en zorgen dat mensen erop vertrouwen dat in de afwegingen die worden gemaakt behoud van bomen een prominente rol speelt. Nu is dat nog veel maatwerk. Maatwerk levert een spanningsveld op bij een programma dat vooral snel meters wil maken, maar is nodig omdat niet alles in routines is op te lossen. Als dat 90-95% is, zijn de standaarden heel goed. Over de rest moet je diep nadenken.

Dat klinkt logisch, maar toch misschien niet het eerste waar je aan denkt als je voor zo’n grote versnellingsopgave staat. Hadden jullie al direct vanaf de start van het programma voldoende aandacht voor deze kant?

Eric: Wel enigszins, maar het is vooral ook iets wat je in de praktijk snel leert. Bijvoorbeeld aan de Leliegracht. Daar moest een damwand als veiligheidsconstructie gemaakt worden, waarvoor twee monumentale bomen geveld moesten worden. Omwonenden hebben daartegen een kort geding aangespannen. Hoewel zij dat verloren hebben, toonde het wel wantrouwen.  We zijn in gesprek gebleven en hebben dat serieus genomen.

Wat ik heel mooi vind, is dat jullie niet simpelweg geconstateerd hebben dat je weer verder kon gaan, maar de bezwaren van de omwonenden serieus genomen hebben en direct zijn gaan nadenken wat jullie hiervan konden leren voor de werkwijze in het programma.  

Eric: Dat klopt. Het bezwaar van de omwonenden riep de vraag op of we niet eerst moeten vernieuwen op rakken waar geen monumentale bomen staan, in de hoop zo genoeg tijd te geven aan  innovaties die in ontwikkeling zijn en de bomen misschien kunnen redden. We hadden alle vergunningen al, maar hebben toch besloten een uitzondering te maken omdat we vonden dat ze een punt hadden. Nu is er een maatwerkbeslissing genomen, maar die is meteen ook in de routine verwerkt: bij kades waar monumentale bomen staan, doen we het in het vervolg zo. Omdat je het belang van de omwonenden serieus wilt nemen. Je zult dat hele proces met de omgeving zo moeten vormgeven. Uiteindelijk leer je dan zoveel dat je deze dingen voor kunt zijn.

Maatwerk zorgt ook voor optimalisatie van je standaard, je voegt verbeteringen toe aan de routine omdat je die bij bijzondere vragen bent tegengekomen. Zo gaat dat ook bij bomen, we integreren wat we leren in casuïstiek in onze standaardaanpak.

Ondanks de urgentie om te versnellen maken jullie dus ruimte om in bijzondere situaties af te wijken van de gestandaardiseerde aanpak en planning?

Eric: Het gaat om leren over wat er speelt. Om de belangen te kunnen zien moet je ze willen kennen. Dat betekent dat je er aandacht aan geeft, daar begint het mee. Dan stuit je wel op weerstand, want we hadden toch haast en moesten toch versnellen? Maar dit programma draait wel 20 jaar, dus als je een jaar hierin investeert kun je een werkwijze te pakken hebben die uiteindelijk over een paar jaar juist voor de versnelling zorgt. Gelukkig hebben wij daarvoor het vertrouwen van ons commissariaat. Dat zegt dit ook expliciet tegen ons: “Soms moet je vertragen om te kunnen versnellen”. Dat geldt ook in het algemeen voor maatwerk: als je de tijd er niet voor neemt, gaat het alleen maar meer tijd kosten. Voor zover je dat al een criterium wilt laten zijn, want je wilt gewoon het goede doen voor de stad.

Jullie hebben dus het vertrouwen om in bijzondere situaties te mogen afwijken van het standaard werkproces. Wat heb je nog meer nodig van je opdrachtgevers?

Eric: Het gaat bij bijzondere situaties vaak om zaken waar veel emotie in schuilt: het kappen van bomen en het voor een paar jaar verplaatsen van woonboten. Een woonboot is iemands huis, kinderen gaan in de buurt naar school, er is een sociaal netwerk. En bomen kappen is in deze tijd van klimaatverandering en hittestress nog onwenselijker dan dat vroeger al was. Bewoners zijn daar terecht alert op: de waarde van een volwassen boom is groot. Je moet daar uiterst zorgvuldig mee omgaan. Dan geldt ook nog een combinatie van wetten en regels. Als wij vanuit de aanpak van bruggen en kades naar woonboten kijken, gaat het vaak over dat de woonboot de werkzaamheden belemmert. Maar er is daarnaast nog een woud aan regels en wetten en gedoogsituaties rond woonboten als het gaat om brandveiligheid, tuintjes, et cetera. De vraag is dan met welk wettelijk kader je werkt en waar je naartoe werkt. Duidelijkheid over het kader is heel erg belangrijk, ook voor de bewoners om te weten waar ze aan toe zijn. Als die duidelijkheid er nog niet is, is het nodig dat de  opdrachtgever die verschaft. Als het kader duidelijk is, kunnen we maatwerk leveren. Daarnaast is het nodig dat directie en MT steeds met partners binnen de gemeente uitdragen om over de schotten heen te kijken: samen zijn we verantwoordelijk voor het geheel!

Waar loop je het meest tegenaan in de organisatie, als het gaat om het leveren van maatwerk?  

Eric: Het lastigste is om het goed te organiseren in de interne samenwerking. Als je zo’n impact hebt op de omgeving en de stad, wil je je dienstverlening helemaal top maken. Als mensen dan aankloppen, moeten ze gehoord worden. Als bewoners een scheur in een kademuur zien, of een schipper neemt iets waar of een trambestuurder merkt dat een brug anders reageert dan gewoon, en ze melden dat, dan moeten ze die signalen zo makkelijk mogelijk kwijt kunnen. We hebben daar een proces voor ingericht waarbij 4 organisaties te pas komen. Zo’n signaal moet er uitgevist worden, doorgeleid, iemand moet dan gaan kijken en er moet terugkoppeling plaatsvinden naar de melder zodat die gemotiveerd blijft voor volgende keer. Dat hebben we nu met elkaar georganiseerd. Zo hebben we nu duizenden extra ogen in de stad georganiseerd. Winst!

Lastiger is dat voor het gebruik van een kade vaak wel 4 of 6 vergunningen nodig zijn. Die zijn allemaal niet op elkaar afgestemd. Dat is veel te ingewikkeld en daarom doen mensen het in de praktijk soms zonder vergunning. In belang van de veiligheid moeten we dit anders organiseren. We moeten toe naar één integrale vergunning, geredeneerd vanuit het gebruik in plaats van vanuit het product. Maar dat vergt een grote omslag in de samenwerking. Er is een cultuuranalyse gemaakt  over wat daarvoor nodig is. Het risico is dat, als je eenmaal alle neuzen dezelfde kant op hebt, mensen ziek worden of een andere baan krijgen. Daarom is het nodig om de collega-directies heel dichtbij te halen. Het effect op de processen en ICT is enorm. Een nieuw ontwerp voor vergunningverlening maken dat ook uitvoerbaar is, is een werkstuk op zich. Tijdens dit proces het overzicht houden, is een forse klus en echt hogeschoolwerk. En ook daar weer loop je tegen maatwerk aan:  er zijn altijd individuele situaties die binnen de regels op bezwaren stuiten en toch op redelijkheid en billijkheid beoordeeld moeten worden.

Dat klinkt alsof je eigenlijk steeds bezig bent met de vraag wat maatwerk vraagt en wat er, misschien wel vanuit de maatwerk-praktijk, weer gestandaardiseerd kan worden. Hoe gaan jullie daar mee om?

Eric: We richten een team in voor de 20% maatwerkvragen voor zwaar verkeer, dat beschikbaar is om voortdurend bijzondere casuïstiek te wegen. Er is nu een voorziening gemaakt, de Routetoets en Routeaanwijzing: als je geen jaarvergunning krijgt om met zwaar verkeer de binnenstad in te rijden, mag je een beroep op ons doen om op basis van een gedetailleerde doorrekening van het gewicht van je wagen en de draagkracht van bruggen en kademuren op een specifieke route eenmalig te mogen rijden. Dat kan alleen als het veilig is op die route, daar doen we geen concessies aan. Eigenlijk is dat gestandaardiseerd maatwerk. Uit het maatwerk haal je zo de innovatie voor je routines. Daarnaast blijven er ook discretionaire gevallen.

Dit systeemleren vergt dat je een team hebt dat in staat is dat te zien en de analyses kan plegen. Dan kan het ook heel makkelijk in de organisatie verder gebracht worden. Immers de teamleden hebben het netwerk en de positie. Maar je moet dit wel aansturen, iemand erbij zetten die dit expliciet als taak heeft. De procesregisseur of ketenregisseur moet daarin een expliciete rol hebben. Op het maatwerk moet je hoge kwaliteit zetten, zowel communicatief als inhoudelijk.

Was je verrast om te merken dat de noodzaak om naast de standaard werkpraktijk ook ruimte voor maatwerk te creëren in deze opgave net zo aanwezig is als in de domeinen waar je eerder werkzaam was?

Eric: Het besef dat je dit zo moet organiseren als twee verschillende werkpraktijken is al gegroeid tijdens mijn rol als directeur Sociaal domein. Toen de decentralisatie van het sociaal domein zich voltrok was de bedoeling natuurlijk om, door dit bij gemeenten neer te leggen, de complexe casuïstiek sneller en beter op te kunnen lossen. Dat veronderstelt dat je daarvoor ook maatwerk kunt leveren. Ook als directeur Werk en inkomen werd ik daar al mee geconfronteerd. Daar moest ik iets doen aan het aantal klachten. Van klachten die via de Ombudsman op tafel kwamen kreeg ik vaak buikpijn: hebben wij dit gedaan? Als ik dan in gesprek ging met de medewerkers die een besluit genomen hadden, bleek het achterliggende dilemma en dat zij geen ruimte voelden voor een afwijkende beslissing. Ik heb heel lang gedacht dat het leveren van maatwerk vanuit het standaardproces moet komen en gewoon onderdeel is van je werk, maar pas als directeur SD zag ik dat je veel explicieter moet maken wat de andere werkpraktijk is. Het echte verhaal van wat dat precies betekent is pas gaandeweg gegroeid. Als ik in een zaal van 50 mensen van rijk, gemeenten en instellingen vertelde dat ook de beste wetten niet in 100% van de gevallen toepasbaar zijn, en dat het idee dat dat wel zo is schade doet aan de standaardpraktijk en aan het vertrouwen in de wetten, zat iedereen te knikken. Maar hoe je dat dan organiseert is een andere kwestie. Iedereen zit in zijn eigen systeem, met zijn eigen sores en targets. De invloed van het systeem, van groepsdynamica en targets op eigen producten is onze blinde vlek die maakt dat het zo moeilijk gaat.

Wat zijn volgens jou de belangrijkste voorwaarden om die twee parallelle werkpraktijken echt voor elkaar te krijgen?

Ik heb altijd het gevoel gehad dat het helder neerzetten van de bedoeling aan het begin ontzettend belangrijk is. Maar het gaat ook om de manier waarop. Ik denk dat veel directies en bestuurders zullen zeggen “Maar dat doe ik toch?”. Echter, niet intenties tellen, maar effecten. Hoe moet je de boodschap zo brengen dat die effect heeft op de mensen die ermee werken? En wat hebben mensen dan nodig om het in de praktijk te brengen? De zeven bouwstenen uit jullie model zijn allemaal nodig. En dan moet je kijken of het werkt, of het voldoende is. Relaties creëren resultaten, dat geldt naar buiten, maar ook naar binnen. Mensen moeten voelen dat het je menens is, maar om dat te kunnen voelen moet er een relatie zijn waarin mensen ook zaken terug kunnen geven, kunnen vragen om condities, dilemma’s kunnen aankaarten. Als je wilt dat je impact hebt zul je moeten nadenken over hoe je dichtbij komt en iedereen in staat wordt gesteld het goede te doen. Dat is waar dit begint. Niet de eerste, maar pas de zevende klap is een daalder waard. Frapper toujours. Elke casus oppakken als voorbeeld. Op alle momenten.