Omgevingswet en het schaap met vijf poten

Alinda van Bruggen
10-5-2017

De nieuwe Omgevingswet wordt naar verwachting in 2019 van kracht. Een wetgevingsoperatie die zeer ingrijpend is voor alle overheden, al gaan er niet – zoals in 2015 in het sociaal domein - ook grote nieuwe budgetten over. Maar wel: veel ruimte voor gemeenten om te bepalen hoe zij zich tot de inwoners gaan verhouden en stevige financiële consequenties als het om grondbeleid gaat. Daarop goed voorbereiden vraagt om alleskunners. Of… ? 

De omgevingswet

Bij de nieuwe Omgevingswet gaat het om een aantal kerndoelen en principes: ruimte voor ontwikkelingen (uitnodigingsplanologie), integraliteit (door bundeling van het omgevingsrecht), deregulering en vereenvoudiging van procedures, situationeel maatwerk, en participatie.

Voor wie het nog niet wist: de Omgevingswet is een raamwet, aangenomen door de Tweede Kamer in juli 2015 en door de Eerste Kamer in maart 2016. De wet behelst een verregaande decentralisatie van de regels voor de leefomgeving (omgevingsrecht) en bundelt 26 wetten en 120 ministeriële regelingen ten aanzien van het omgevingsrecht in één nieuwe wet en vier Amvb’s. Ook wordt het huidige scala aan sectorale instrumenten samengevoegd tot zes kerninstrumenten: de Omgevingsvisie, decentrale regels (provinciale omgevingsverordening, waterschapsverordening, gemeentelijk omgevingsplan), programma’s, algemene rijksregels, de omgevingsvergunning en het projectbesluit.

Voorbereiding Omgevingswet bij gemeenten

In de aanloop naar de invoering van de Omgevingswet moeten gemeenten onder meer aan de slag met de voorbereiding van de lokale en/of regionale Omgevingsvisie en het lokale Omgevingsplan, voorafgegaan door de eigen ambitiebepaling; met het organiseren van de beschikbaarheid (informatisering/automatisering)  van de omgevingsinformatie; en met het bewerkstelligen van een omslag in werkwijzen en cultuur. Een grote en diverse klus voor de ambtelijk projectleiders ‘voorbereiding Omgevingswet’, maar ook voor de projectteams en voor colleges en gemeenteraden.

In de afgelopen maanden hebben wij met de raden, ambtelijk projectleiders en portefeuillehouders van diverse gemeenten gesproken over de vraagstukken die met de Omgevingswet op hen af komen. Veel van de workshops ‘Raad in Beraad’, die wij namens het ministerie van BZK begeleiden, zijn toegespitst op dilemma’s waarvoor raadsleden rond de Omgevingswet kunnen komen te staan.

Wat telkens weer blijkt is dat onder schijnbaar technische en soms beleidsinhoudelijke aspecten veelal principiële rolnemingsvragen schuil gaan. 

Principiële rolnemingsvragen achter schijnbaar technische kwesties

De keuze om in het Omgevingsplan te werken met meer gesloten normen of juist met meer open kwaliteitseisen, betekent een groot verschil in de rolneming van de gemeente (ambtelijke organisatie, college èn raad) ten opzichte van inwoners. Een keuze om te werken met meer gesloten normeringen lijkt op het eerste gezicht een keuze voor meer grip en sturing door het gemeentebestuur, maar sluit in de praktijk juist veelal de situationele afweging door de bestuurders uit. Gelijktijdig impliceert een keuze voor meer gebruik van kwaliteitsnormen ook de bereidheid en capaciteit om verantwoording af te leggen en uitleg te geven over gemaakte afwegingen. Raad en college doen er goed aan zich vooraf af te vragen hoever hun belastbaarheid in dit verband reikt en waarvoor ze die vooral willen inzetten.

Ook is hier de vraag aan de orde welke ruimte de raad aan het college wil geven en waar zij zelf aan zet wil blijven. Ten principale is dat een keuze die door de raad bepaald dient te worden. Dat vereist echter een raad die alert is en zich bewust is van alle keuzeruimte die de Omgevingswet daarin biedt. Een raad die zich vooral passief laat informeren door college en ambtelijke organisatie, zal die keuzeruimte niet snel overzien en moeite hebben om daarin heel bewuste keuzes te maken.

Dan de keuze van het ambitieniveau. De keuze voor een hoog ambitieniveau (veel ruimte geven voor nieuwe ontwikkelingen en veel inzet op ‘uitnodigingsplanologie’) impliceert een bereidheid van college en raad om los te laten die soms verder reikt dan de bestuurders zich vooraf realiseren. Door te oefenen met fictieve casuïstiek, waarin tegenstrijdige belangen aan de orde komen, of prachtige maar suboptimale initiatieven, kunnen college en raad zich zelf helpen een realistisch ambitieniveau te bepalen en eventueel voor een ontwikkelaanpak te kiezen. Dat is echter een aanpak waar niet iedereen aan gewend is.

Inwonersparticipatie: een kunst op zich

Het bepalen van bij het karakter van de gemeente passende participatie-afspraken is eveneens een complexe opgave. Dat geldt zowel de participatieafspraken die in het omgevingsplan worden opgenomen (welke eisen worden gesteld aan participatie en inspraak bij ontwikkelingen? wie is waarbij belanghebbend?, etc.), als de vormgeving van de participatie door inwoner en bedrijven bij het opstellen van Omgevingsvisie en Omgevingsplan (een grote mate van inspraak van inwoners bij het opstellen van het Omgevingsplan lijkt, hoewel bewerkelijk, wellicht aantrekkelijk, maar maakt het vervolgens moeilijker uitlegbaar om in voorkomende gevallen af te wijken van hetgeen bepaald is. Zowel logistiek, als communicatief als procesmatig is dat een project op zich te noemen. De complexiteit zit in het proces bij het adequaat verbinden en terugkoppelen van de inwonersparticipatie met de bestuurlijke ambities en accenten en de beleidsontwikkeling

Nog niet alles

Bovenstaande vraagstukken zijn nog lang niet alles. Zo is er ook nog de vraag in hoeverre en met welke inzet de gemeente afstemming wil zoeken met buurgemeenten en of het strategisch handig is om eventueel een gezamenlijke Omgevingsvisie op te stellen.

En dan is binnen de organisatie nog een veranderopgave aan de orde, waarbij zowel werkprocessen en cultuur, als strategische personeelsplanning en afstemming tussen disciplines een opgave op zich vormen.

Vijfpotige schapen

Voor de ambtelijke projectleiders is het een pittige klus om zowel de wetstechnische ontwikkelingen en eisen te volgen, de beleidsvoorbereiding en informatisering aan te sturen, het bestuur adequaat mee te nemen en ook de participatie van en communicatie met inwoners adequaat vorm te geven. Een klus die niet alleen veel capaciteit maar ook een veelheid aan competenties vraagt. Zoals één gemeente het in de vacature voor de projectleider voorbereiding Omgevingswet formuleerde: we hebben een acrobaat nodig. Schapen met vijf poten dus.

Een troost voor als die niet te vinden zijn: een goede projectorganisatie, waarbij de benodigde capaciteit en competenties effectief bijeen gebracht worden, maakt het mogelijk om ook met heel gewone schapen de klus te klaren, mits die ook bereid zijn van gebaande paden af te wijken en bijvoorbeeld praktisch te oefenen.

Deel deze pagina
  • Alinda van Bruggen
    Alinda van Bruggen
    adviseur