Toezicht en rechtzekerheid

Harry ter Braak
18-10-2016

Drie boeiende boeken over toezicht en over rechtzekerheid, die alle drie als naslagwerk in de boekenkast horen. Dick Ruimschotel maakt duidelijk wat professioneel toezicht van de toezichthouder vraagt. Henk de Uijl en Ton van Zonderveld werken uit wat goed toezicht in de zorg betekent. Niels Jak heeft de wereld van de semi-publieke (hybride) organisaties eens niet vanuit economisch maar in zijn juridische kader uit de doeken gedaan.

Goed ToezichtDick Ruimschotel, Goed toezicht, principes van professionaliteit, democratie en goed governance, mediawerf uitgevers, Amsterdam 2014.

Toezicht is overal en nergens. Het boek richt zich in het bijzonder op "professioneel toezicht" en is mede gebaseerd op het proefschrift van de auteur. "Professioneel toezicht" is toezicht op zijn best. Veel inzichten uit het boek zijn gebaseerd op 25 jaar onderzoek door Ruimschotel vanuit de diverse organisaties waar hij al die tijd werkzaam was. Het moet gezegd. Je kan het zo gek niet bedenken over wat over toezicht te vertellen valt. Het heeft een plek in het boek. Hoewel? ... Vraagstukken rond hybriditeit vind ik nauwelijks terug in het boek. Niet dat dit een erg gemis is, want er zijn vele goede boeken over. Dit boek behandelt vrijwel alle vraagstukken die je jezelf rond toezicht kan stellen. Een Magnus Opus letterlijk en figuurlijk, zoals Frans Leeuw directeur van het WOCD en hoogleraar aan de Universiteit van Maastricht er over schreef? We zeer toegankelijk en met een aangename dosis humor geschreven. Toezicht behoeft niet perse onafhankelijk te zijn, als de toezichthouder dat maar is. Daarmee is ook veel over het boek gezegd. Het levert stof tot nadenken en inzichten waarover je met elkaar van gedachten wilt wisselen, als je kritisch wilt zijn naar wat goed toezicht vraagt. Mensen die de verantwoordelijkheid hebben stelsels en organisaties in te richten en daarbij het toezicht goed te regelen, moeten en willen het boek gelezen hebben.

In drie delen wordt de lezer mee genomen in alle geheimen van toezicht. Deel een concentreert zich op de grondslagen, methoden en strategieën. Deel twee behandelt de specifieke toezichtsgebieden die in Nederland voorkomen. Of het nu om overheidstoezichthouder, toezicht binnen bedrijven, toezicht binnen maatschappelijke ondernemingen (als zorg, onderwijs, en woningcorporaties), en informeel sociaal toezicht gaat. In deel drie is de focus gericht op het democratisch toezicht; macht, toezicht en goed governance. Het boek kent tweeëntwintig hoofdstukken die vrijwel alle eindigen met een samenvatting in stellingen, principes van goed toezicht en de relatie van het hoofdstuk met de rest van het boek. Het boek eindigt met een aantal voorstellen over hoe toezicht kan bijdragen aan een democratischer samenleving.

Ruimschotel laat de vele gezichten van toezicht zien. De geschiedenis krijgt steeds kort samengevat een plek. Zelfs goddelijk toezicht komt aan bod. Hoe zorgt religie (christelijk of islam) ervoor dat gelovigen zich aan goddelijke normen houden? Ook het EU en VN toezicht krijgt een plek. Maar ook het voetbal geweld en de grensrechter.  Regelmatig lees je in het boek een uitgebreide beschrijving van een casus die de afgelopen jaren alle kranten heeft gehaald. En we kennen er natuurlijk vele waar de afgelopen jaren iets mis is gegaan. Ze komen bijna alle aan de orde. Alle vormen van toezicht worden beschreven en met elkaar vergeleken. Nagegaan wordt hoe toezicht in bepaalde situaties heeft gewerkt. Hebben de verantwoordelijke actoren de risico's op tijd gezien en op tijd ingegrepen, of hebben zij gefaald?

Vanuit de methodische basis wordt aangegeven wat men moet doen om het goed te doen en wanneer sprake is van falend toezicht. Het boek zit verder ook vol met matrices waarin vanuit verschillende perspectieven naar vraagstukken gekeken wordt. Elke keer wel de moeite waard en gemakkelijk overzicht biedend. Vele modellen passeren de revue. Alle klassiekers zoals de vier fasencyclus, het drie componentenmodel en de "Tafel van Elf" worden besproken. Kern begrippen voor maatschappelijke normering zoals democratie, governance en gezag worden er uit gelicht. In de eerste bijlage worden de principes van goed toezicht samengevat en krijgen ook metaprincipes een plek. Het boek kan je op vele manieren lezen. Dat wordt bij de inleiding ook toegelicht. Het is een dikke pil, maar wel eentje waarvan het goed is het bij de hand te hebben. Geen vraagstuk blijft onbesproken. Het kan aanleiding geven tot interessante discussies voor geïnteresseerden, toezichthouders,bestuurders, managers en controllers.

Zorg Voor Toezicht

Henk den Uijl & Ton van Zonneveld (red.), Zorg voor Toezicht, De maatschappelijke betekenis van governance in de zorg. Mediawerf, Amsterdam 2015.

De samenstellers van dit boek zijn beide actief betrokken bij de Nederlandse Vereniging voor Toezichthouders in Zorg en Welzijn en de wetenschappelijke adviesraad van deze vereniging (NVTZ). De adviesraad had auteurs uitgenodigd een bijdrage te leveren. In een conferentie zijn deze besproken, waarna met een kritisch commentaar van coreferenten voorzien, de uiteindelijke drieëntwintig hoofdstukken ontstonden geordend naar acht thema's. Het gaat daarbij vooral om invalshoeken en accenten. Zo komen aan de orde, de fundamenten van governance, de meervoudige belangen, de governance en de participatie maatschappij, de gelaagdheid van governance als vloek of zegen, een andere taal (taakopvatting van toezicht), juridisch bekeken (publiek of privaat?) het functioneren van Raden van Toezicht en tot slot verantwoording van Raden van Toezicht.

Het debat over toewijding en waarden lijkt lastig te voeren in een tijd waarin het denken van (nog meer) regels en disciplinering van buitenaf overheerst, aldus Rienk Goodijk voorzitter van de wetenschappelijke adviesraad NVTZ. Strikwerda betoogt dat toezicht in de zorg gebaseerd is op corporate finance ideeën in plaats van die van de civil society en daarmee een samenhangende waarden oriëntatie. Van Montfort en Bokhorst willen beter weerwerk door derden zoals met een Raad van Maatschappelijk Belanghebbenden. Van Ees en Postma pleiten voor een alternatieve besturingstheorie omdat de bestaande onvoldoende past. Douglas en Noordegraaf bepleiten meervoudig maatwerk, waar uitstekende zorg goed afgestemd op de client gecombineerd dient te worden met de laagst mogelijke prijs. Hoek argumenteert dat de toezichthouder niet de taak heeft de hoeder van publieke belangen te zijn. Schraven benadert de confrontatie van publieke en maatschappelijke belangen vanuit verschillende perspectieven (net als Hoogland en Griffioen) en legt vier dilemma's voor

Nies en Minkman bespreken wat burgerparticipatie en initiatieven voor de governance betekenen. Vos, Deckers en De la Rambelje beschrijven de gevangenschap van politiek en zorginstellingen in de regelreflex en zoeken een nieuwe benadering. Derksen en Van de Logt maar ook Vos e.a. bespreken hoe om te gaan met de risico's in de zorg. Stoopendaal en Van de Bovenkamp verdiepen het zicht op de gelaagdheid in het toezicht. Akdemir e.a. gaan in op het toezicht op de opleiding van medisch specialisten. Buijs en den Uijl pleiten voor een meer zichtbare rol van "publieke liefde" in het toezicht. Griffioen en Hoogland argumenteren waarom het toezicht meer dienstbaar moet zijn aan de "de bedoeling" van zorginstellingen. De filosofische verkenning van de begrippen zorg en kwaliteit wordt verzorgt door Te Lindert, terwijl Houwen vooral het juridisch perspectief pakt. Ruimschotel (ja dezelfde die het bovenstaande boek schreef) gaat in op de aandacht in de pers voor de incidenten. Van Zonneveld schetst de sociaal psychologische, organisatiekundige en strategische invalshoeken patronen die zich kunnen voordoen in de governanceverhouding. Ook de irrationele aspecten krijgen een plek in zijn benadering. Van der Starre acht de verantwoording van RvT's te zeer gebaseerd op cijfers en te weinig op de wijze waarop die tot stand zijn gekomen. Nies en Minkman vragen zich af of de staat van het toezicht exemplarisch is voor de afstand tot de burger.

Den Uijl en van Zonneveld openen en sluiten het boek met een eigen bijdrage. Vraagt nieuw denken, nieuw toezicht? Is er behoefte aan "a theorie of everything" zoals b.v. Wilber in 1999 bepleitte? Zij stellen wel een interessant integraal model voor. Maar uiteindelijk gaat het ook volgens deze auteurs steeds weer om de weg naar een vorsende dialoog. Een goed leesbaar boek dat voor iedere bestuurder, toezichthouder, manager en controller zeer de moeite waard is, omdat de vele perspectieven op toezicht in de zorg een plek krijgen.

Semipublieke Instellingen

Niels Jak, Semi-publieke Instellingen, De juridische positie van instellingen op het snijplank van overheid en samenleving, 2014

Er is veel geschreven over hybride organisaties. Niels Jak voegt er in vijftien hoofdstukken, naar mijn oordeel een mooi en goed leesbaar, maar wel dik, proefschrift aan toe. De woningcorporaties (naar aanleiding van de Vestia affaire) en ProRail vormen, na eerst de inhoudelijke beschouwing vanuit juridisch perspectief, de voorbeelden die langs de meetlat worden gelegd. Hoe zit het met de bevoegdheid van de bestuursrechter bij dit type organisaties? Wat is de toepasselijkheid van de normen van de Algemene wet bestuursrecht. En de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zijn die van toepassing ook als de organisatie niet als bestuursorgaan wordt gedefinieerd? De Wet Nationale Ombudsman, de Archiefwet 1995, de Wet Openbaarheid van Bestuur, de Algemene wet gelijke behandeling, de Ambtenarenwet, de Auteurswet, de Comptabiliteitswet 2001 ten aanzien van de onderzoeksbevoegdheid van de Algemene Rekenkamer, de Grondrechten, het Aanbestedingsrecht, het mededingingsrecht en de rechtstreekse werking van richtlijnen worden in even zovele hoofdstukken uitgebreid behandeld. Een rechtsvergelijking met Zuid-Africa biedt een perspectief op een ander maar vergelijkbaar system.

De "overheid" blijkt een multifunctioneel en context afhankelijk begrip te zijn. Daarmee is de rechtszekerheid niet gediend en hebben we geen congruent rechtssysteem. Niels Jak adviseert harmonisatie. De instelling wordt nu in de ene context nog als overheid gezien en in de andere niet. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur lijken indirect van toepassing op semipublieke instellingen die geen bestuursorgaan zijn, doordat rechters de normen vanuit het Burgerlijk Wetboek vergelijkbaar interpreteert.

Uit de analyse van de verschillende overheidsbegrippen blijkt overigens dat niet altijd duidelijk is waarom het door de wetgever of de rechter gehanteerde criterium "het" criterium is in het licht van het oogmerk van het begrip en de context waarin het begrip functioneert. Ook voor niet juristen een handig en overzichtelijk boek dat het fenomeen van hybriditeit verbeerd.

 

Deel deze pagina
  • Harry ter Braak
    Harry ter Braak
    vennoot