Weerbare gemeenten

Peter Van Essen
15-10-2015

Hennepteelt, synthetische drugs, illegale activiteiten van Motorclubs en nog enkele andere strafbare feiten staan in Zuid Nederland volop in de belangstelling. De gemeenten zijn zich bewust dat een aantal vormen van criminaliteit meer dan gemiddeld voorkomt en voor problemen in de samenleving zorgt. Het strafrecht waar criminaliteit doorgaans mee wordt bestreden, is een te beperkte noemer om ondermijnende criminaliteit mee op te lossen. De kern van ondermijnende criminaliteit ligt in het feit dat criminelen op gezette tijden afhankelijk zijn van acties in of door de bovenwereld. De overheid heeft mogelijkheden om dit te voorkomen dan wel tegen te gaan. Steeds meer gemeenten zijn zich hier van bewust en proberen een aanpak te ontwikkelen. De opgave voor gemeenten is niet om criminaliteit te gaan bestrijden. Dat is het domein van OM en politie die zich daarbij van het strafrecht bedienen. De opgave voor gemeenten is om een weerbare overheid te zijn, die gelijke kansen biedt en verplichtingen oplegt aan een ieder die in de gemeente werkt of woont. De gemeentelijke organisatie is er op gericht misbruik te voorkomen en om daar waar het toch optreedt, tegen te gaan. Zij kan daarbij het eigen, brede instrumentarium inzetten.

Verwevenheid van onder- en bovenwereld, ook in gemeenten

Verwevenheid van onder- en bovenwereld vindt overal plaats en is geen fenomeen dat alleen in grote steden of spraakmakende zaken voorkomt. Zo kwamen in het verleden in niet al te grote gemeenten een plaatselijke manege, voetbalvereniging, camping, champignonkwekerij of autoverhuurder in het nieuws vanwege betrokkenheid bij witwassen, hennepteelt of mensenhandel. De historie en het recente nieuws laten zien dat grensstreken gevoelig zijn voor bepaalde vormen van (ondermijnende) criminaliteit. De kansen die Noord-Brabant biedt voor economische ontwikkeling (o.a. de goede ligging en infrastructuur) leiden ook tot mogelijkheden voor criminelen. Het is dus niet vreemd dat in deze regio ook criminaliteit voorkomt die afhankelijk is van een relatie met de bovenwereld. Er is sprake van verwevenheid tussen onder- en bovenwereld wanneer bij het ontplooien van criminele activiteiten gebruik wordt gemaakt van de legale wereld (privaat en/of publiek) en er een zekere relatie of verbondenheid tussen beide bestaat. De bovenwereld kan al dan niet bewust, gedwongen of verwijtbaar criminele activiteiten faciliteren.

Vertrouwen in de samenleving

‘Verwevenheid van onder- en bovenwereld’ roept afkeuring op, maar geeft niet onmiddellijk aan waarom en wat gemeenten hier tegen moeten doen. De essentie is dat instituties, functionarissen en locaties die fundamenteel zijn voor het gezond functioneren van de maatschappij betrokken raken bij het ontstaan en voortbestaan van ondermijnende criminaliteit. Hierdoor kan in veel bredere zin het vertrouwen in de samenleving ondermijnd worden, waardoor functionarissen en instituties in de bovenwereld hun autoriteit gaan verliezen. Deze functionarissen en instituties hebben eigen doelen, taken en bevoegdheden en elk van hen moet nagaan hoe deze (op een andere wijze) ingezet kunnen worden om ondermijnende criminaliteit tegen te gaan.

Wie uit de bovenwereld?

Er zijn verschillende actoren uit de bovenwereld, ook wel facilitators of faciliteerders genoemd, betrokken bij de complexe criminele activiteiten binnen de georganiseerde criminaliteit. Dat kunnen natuurlijke personen zijn, personen uit verscheidene beroepsgroepen (financiële wereld, transport, makelaardij, ‘de bouw’, advieswereld, etc.) maar ook publieke actoren, zoals de overheid en ambtenaren. Daarnaast zijn delen van de (lokale) legale infrastructuur verweven met georganiseerde criminaliteit. Criminele samenwerkingsverbanden maken voor de criminele activiteiten gebruik van locaties, panden, ondernemingen, en de logistieke stromen van goederen, passagiers en geld.

Motieven en gelegenheden

De oorzaak voor verwevenheid van onder- en bovenwereld bestaat uit een combinatie van gelegenheden en motieven. Iemand moet de criminele activiteiten kunnen, maar ook – in het geval van bewuste facilitering – willen faciliteren. Economische motieven zijn vaak de primaire drijfveer voor de crimineel en de faciliteerder, maar ook immateriële motieven zoals sociale druk, angst en solidariteit kunnen een rol spelen. Situationele omstandigheden of gelegenheidsstructuren maken het mogelijk om criminele activiteiten (mede) te plegen of te faciliteren. Gelegenheid bestaat uit de aanwezigheid van een geschikt doelwit en de afwezigheid van effectief toezicht. Er zijn verschillende gelegenheidsstructuren voor het ontstaan en (voort)bestaan van verwevenheid van onder- en bovenwereld bij georganiseerde criminaliteit. Deze gelegenheidsstructuren zijn te vinden binnen:

  • de bestuurlijke omgeving (wet- en regelgeving, toezicht en handhaving);
  • de maatschappelijke omgeving (omgevingskenmerken, maatschappelijke ontwikkelingen, sociale omgeving, informele controle) en;
  • de zakelijke omgeving (beroepen, branche, marktpartijen) van de actoren.

Contouren van een aanpak voor een gemeente

Vertrekpunt van enkele initiatieven die in Zuid Nederland worden ontwikkeld is niet het bestrijden van de effecten, maar het benutten van het gehele gemeentelijke beleid om zoveel mogelijk te voorkomen. Het is dan ook belangrijk dat gemeenten met een integrale blik naar het onderwerp kijken. Het start met een goed beeld van de situatie in de gemeente. Wat gebeurt er ‘buiten’? Dit beeld kan met diverse partners opgesteld worden. Tegelijkertijd moet de gemeentelijke organisatie onderwerp van onderzoek zijn. Is die zo ingericht dat individuele aanvragen, acties, vergunningverleningen etc. ook in samenhang worden beoordeeld op de vraag of hier sprake van misbruik kan zijn? Deze beelden (buiten en binnen) kunnen worden vertaald in een actieplan.

Gemeenten zijn een (relatief) nieuwe speler op het veld. Zij zullen hun rol deels nog moeten uitvinden om vervolgens goed te kunnen invullen. De noodzakelijke integrale benadering is daarbij één van de grote uitdagingen. Voorspelbaar is dat de deelbelangen binnen een gemeente met elkaar zullen botsen. Samenwerken op dit nieuwe domein zal niet eenvoudig zijn. Daarom kan een programmatische aanpak uitkomst bieden.

De ontwikkeling die gemeenten opgang moeten brengen, kan met de volgende drie typeringen worden beschreven:

  • Van Burgemeester naar College en Raad (zoveel als mogelijk) Veelal is de burgemeester bestuurlijk verantwoordelijk omdat het onderwerp vanuit handhaving en criminaliteit wordt aangevlogen. Zoals gezegd gaat het bij weerbare gemeenten over bijna alle beleidsterreinen, de bestuurlijke bedding zal daarom verbreed moeten worden. Uiteindelijk ontstaat hierdoor veel meer handelingsperspectief.
  • Van Ambtenaar Openbare Orde en Veiligheid naar GS/directie. Hetzelfde geldt voor de organisatorische bedding. Veelal is een ambtenaar openbare orde (Integrale Veiligheid) de enige in de ambtelijke organisatie die zich met dit onderwerp bezighoudt. Hij of zij is veel tijd kwijt met het uitleggen waarom, inbreken op andere werkprocessen, drempels slechten etc. Hier geldt dat voor de noodzakelijke ontwikkeling iemand uit de directie of het gemeentelijk management team actief meestuurt en verantwoordelijk is.
  • Van strafrechtelijk onderzoek, via integrale casussen naar structureel voorkomen en tegengaan.

Tot slot geldt dat we verder moeten kijken dan individuele onderzoeken of acties. Zoek naar goede werkwijzen, -processen om beter gebruik te maken van de bestuurlijke opdrachten en bevoegdheden. De integrale aanpak van casussen is al een stap voorwaarts ten opzichte van alleen strafrechtelijke onderzoeken. Maar hiermee wordt nog onvoldoende gebruik gemaakt van het brede pallet dat het (gemeentelijke) bestuur ter beschikking staat.

Hoe concreet te beginnen?

Zoals gesteld, elke gemeente kan een actieplan opstellen. Dit plan behelst in ieder geval de volgende ‘standaardonderwerpen’:

  • Problematiek buiten,
  • Uitdaging binnen (ontwikkeling van de organisatie),
  • Goede informatiehuishouding,
  • Goede verbindingen naar en (werk)afspraken met partners, instellingen, etc.

Een aanpak kan op drie manieren starten, maar wordt eigenlijk pas een goede aanpak als aan alle drie de aspecten aandacht wordt gegeven. Starten met een casus naar aanleiding van de problematiek buiten is prima omdat daarmee gelijk resultaten in de buitenwereld worden bereikt. Maar met een focus op de buitenkant mag niet de ontwikkeling van de eigen organisatie worden vergeten. Om goed integraal aan een casus te werken, moeten minimaal de eigen mensen in de organisatie weten waarom men iets moet doen, wat dat dan is en vooral hoe men elkaar kan versterken. Samenwerken vraagt om een informatiehuishouding die minimaal deels op orde is. Komen de gegevens op één plek samen en maken we er goede informatie van? Is ook geregeld dat gegevens en informatie mogen worden gedeeld? Een goede informatiehuishouding kan pas echt op gang komen als de organisatie snapt welke rol de gemeente heeft als het gaat om een weerbare gemeente. Het op orde krijgen van de informatiehuishouding vraagt ook om specifieke acties en juridische kennis. Een gemeente die start moet zich realiseren dat er continu geschakeld moet worden op de ontwikkeling van alle drie de aspecten.

Peter van Essen heeft bij politie, gemeenten en rijksoverheid gewerkt. Hij is afgestudeerd op de bestuurlijk aanpak van georganiseerde criminaliteit en begeleidt een aantal gemeenten bij het ontwikkelen en toepassen van een weerbaarheidsaanpak.

Deel deze pagina