Besturing in perspectief

Boekbespreking

Harry ter Braak
16-9-2015

Er wordt veel geschreven over de besturing van allerlei (semi)publieke organisaties. Boers en Brongers maken de aangepaste Wet gemeenschappelijke regelingen inzichtelijk. De vereniging van griffiers werkt de grip op samenwerking uit en de WRR maakt de noodzaak van de inzet van derden in de governance van semipublieke organisaties bespreekbaar. Voor managers en controllers die bij willen houden wat er zich op dit vlak ontwikkelt, literatuur die niet over het hoofd gezien mag worden.

Els Boers en Douwe Brongers (2015) De wet gemeenschappelijke regelingen helder uit gelegd, Den Haag, 2015

"Een gemeenschappelijke regeling ligt niet in beton gegoten; wijzigen is mogelijk, net zoals verschil in rechten en plichten van deelnemers". Daar beginnen de auteurs mee. Veel raadsleden kunnen zich niet aan de indruk onttrekken dat het anders is. Goed hiermee te beginnen. In de zomer van 2014 werd de wet aangepast. Basis vormt "De Gemeentewet in eenvoudig Nederlands" en dit boek vormt er een goede aanvulling op. Het boek is geschreven voor raadsleden, Statenleden en andere geïnteresseerden in gemeenten, provincies, waterschappen en op de BES-eilanden. Mij lijkt dat het voor managers en controllers, niet juristen (die willen vast naar de wet zelf) in het het publieke domein een handig naslagwerk is.

In deel I start het boek met een korte introductie op het ontstaan van de Wet gemeenschappelijke regelingen, met daarna een uitleg op hoofdlijnen van de Wet. Samenwerkingsverbanden kennen drie soorten regelingen: een openbaar lichaam, een gemeenschappelijk orgaan of een bedrijfsvoeringsorganisatie. De laatste is nieuw in de wet en sluit aan bij de bedrijfsmatige samenwerking tussen overheden die zich de laatste jaren heeft ontwikkeld. In hoofdstuk drie volgt een samenvatting van de Wet.

In deel II worden de regelingen besproken. Eerst die tussen gemeenten, dan die tussen provincies, om te vervolgen met die tussen waterschappen. Dan volgen de regelingen tussen gemeenten en provincies, tussen gemeenten en waterschappen, tussen gemeenten, provincies en waterschappen en dan tussen provincies en waterschappen. Vervolgens volgen de regelingen andere openbare lichamen en rechtspersonen, en dan die tussen een gemeente, provincie of waterschap en een of meer andere openbare lichamen en rechtspersonen. Een apart hoofdstuk is gewijd aan de verplichte samenwerking. Belangrijk omdat veel mensen de neiging hebben de autonomie van gemeenten te overschatten. Tot slot volgen de regelingen tussen BES-eilanden, de slotbepalingen en twee bijlagen over de kieswet. In elk hoofdstuk treffen we, per paragraaf uit de wet, eerst de wetstekst aan, waarna die wordt uitgelegd. Te vaak wordt door bestuurders en managers verondersteld, dat de wet weinig ruimte geeft voor het gewenste eigen maatwerk. Het boek maakt duidelijk dat dit een foute veronderstelling is. Het gaat er om dat je de ruimte die de wet biedt adequaat benut. Met dit boek kan dat inzicht verdiept worden.

afbeelding 2

Rob de Graaf en Roland Stolk (2015) Vereniging van griffiers, Grip op regionale samenwerking, handreiking voor gemeenteraadsleden en griffiers. SDU Den Haag

In vier hoofdstukken een zestal toelichtingen en twee bijlagen wordt de lezers langs de belangrijkste vraagstukken rond regionale samenwerking gevoerd. Het boek start met een voorwoord van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de voorzitter van de vereniging van griffiers en vervolgt met conclusies en de acht gouden lessen die te trekken zijn. Het speelveld, de spelregels en de speltactiek vormen de volgende hoofdstukken. De bijlagen betreffen een begrippenlijst en de achtergrond van de auteurs. Er is helaas geen literatuurlijst.

De zes toelichtingen betreffen concrete raadsvragen, belangrijke elementen voor de keuze van een samenwerking, oprichting samenwerkingsverband, governance binnen samenwerkingen, formele instrumenten van de raad en de democratische legitimatie van samenwerking. De toelichtingen vormen een praktische handreiking voor raadsleden in het dagelijkse werk. De (120) concrete vragen voor elke fase van samenwerking zijn heel praktisch en ook nuttig voor de adviseurs die een regeling moeten maken. De formele instrumenten van de raad worden toegelicht aan de hand van de juridische grondslag, het doel, de reikwijdte en de praktische toepasbaarheid.

De eerste gouden les is; werk alleen samen als het echt nodig is. Deze les is meer waar, dan menigeen denkt en sluit niet zondermeer aan bij veronderstelt sociaal gewenst gedrag. Daarna volgen vele proces lessen, stuk voor stuk redelijk voor de hand liggend. Maar helaas lang niet altijd praktijk. In het tweede hoofdstuk gaat het om het speelveld en daarmee de inzet, de actoren en de belangrijkste begrippen. Bij de spelregels gaat het om het juridisch kader en de instrumenten van de raad op het vlak van kaderstelling, controle en verantwoording. Bij de tactiek gaat het om de bijdrage aan de beste oplossingen voor een effectieve samenwerking.

afbeelding 3

WRR, van tweeluik naar driehoeken, versterking van interne checks en balances bij semipublieke organisaties (2014) Amsterdam University Press

In zeven hoofdstukken wordt de lezer mee genomen in de wereld van de besturing van semipublieke organisaties. Na de samenvatting volgen de aanleiding(1), de ontwikkelingen (2) die van invloed zijn geweest, de wegen (3) naar verantwoord bestuur, waarom de raad van toezicht hulp (4) kan gebruiken, een afwegingskader (5 werkzaam en weerbaar) en de stap naar de driehoeksrelaties (6) en de conclusies en aanbevelingen (7). Wat intern niet goed geregeld is valt niet met externe maatregelen te herstellen. De WRR verkent in dit boek een aantal opties voor de interne checks en balances bij semipublieke organisaties in de sectoren wonen, onderwijs en zorg. Het boek wordt afgesloten met een mooie literatuurlijst, zoals bij de WRR te verwachten was.

Veel verenigingen zijn vervangen door stichtingen. Door de schaalvergroting zijn de leden en de leken uit beeld verdwenen. Vaak is gekozen voor het two-tier model met een raad van bestuur en een raad van toezicht. De financiele risico's zeer sterk toegenomen en wie de publieke aandeelhouders zijn, die het gezag hebben om te kunnen bepalen wat de strategische doelen zijn, is niet altijd helder meer. De WRR bespreekt drie defensie lijnen: de raad van bestuur, de raad van toezicht en derde partijen.

Die derde partijen zijn in te schakelen door de bestuurders en of de raden van toezicht en kunnen een belangrijke rol spelen als voelsprieten. Dat kunnen mensen uit de organisatie zijn zoals controllers en ondernemingsraden. De WRR bepleit een getrapt model van (voorwaardelijke) zelfregulering. Als eerste dienen bestuurders en toezichthouders hun eigen interne checks en balances organiseren opdat deze optimaal bijdragen aan een gezonde financiele stabiliteit en maatschappelijke stabiliteit. Branche en beroepsorganisaties kunnen daarbij helpen door criteria voor effectieve en passende (best practices) codes te definiëren en gebruiken bij visitaties.

Veel bestuurders werden voor de ontstane misstanden vaak geroemd om hun daadkracht, passie en ondernemerschap. Het ontbreken van een sterke tegenmacht maakte dat debacles lang onopgemerkt bleven. De maatschappelijke kosten waren vervolgens erg hoog. Ingezet werd op het verhogen van de professionele en morele competenties van bestuurders en vervolgens meer repressie, op externe regulering en controle. Daarbij is vaak sprake van overschatting van politiek en samenleving van wat een raad van toezicht vermag. Er moet meer weerwerk en niet meer papier komen. Bevoegdheden, expertise, incentives, en vasthoudendheid vormen de ingrediënten van een effectieve tegenmacht. En het moet werkbaar zijn, met als ingrediënten rolvastheid en organisatiebelang.

De rol van derden wordt vervolgens uitgewerkt. Het gaat dan om controllers, ondernemingsraden en maatschappelijk belanghebbenden. Deze partijen kunnen een stevige plek hebben bij het functioneren van de RvB en de RvT. Een stap verder gaat de WRR als zij bepleit de maatschappelijke belanghouders en of aandeelhouders als derde partij naast de externe toezichthouder tegenover de RvB te plaatsen. Ook een ledenraad of algemene ledenvergadering komt weer in beeld. Er wordt afgesloten met een aantal aanbevelingen waarin onder andere het kabinet de aanbeveling krijgt, als zelfregulering te weinig oplevert, de ontwikkeling van een 'good governance' kader, met daarin een aantal basisnormen en beginselen waaraan de interne governance binnen de publieke sector moet voldoen.

Deel deze pagina