Download het artikel

Publieke stelsels onder druk

Cees Paardekooper
3-6-2013

Publieke instellingen als scholen, corporaties, ziekenhuizen en welzijnsorganisaties maken moeilijke tijden door. Ze roepen bij direct belanghebbenden als studenten, leerlingen, huurders en patiënten vaak verdriet en woede op, bij professionals cynisme en frustratie. De betaalbaarheid is in het geding, kwaliteit en doelmatigheid laten te wensen over, het innovatief vermogen schiet tekort, het ontbreekt bestuurders en managers aan een moreel kompas. Zo wordt door velen beweerd. Van alle kanten worden oplossingen aangedragen: het management zou weg moeten, er moet een eind worden gemaakt aan marktwerking, middelen moeten worden afgeroomd, het interne en externe toezicht aangescherpt, de overheid moet de regie weer in handen krijgen.

Onze visie: begrens hybriditeit en stel publiek belang centraal (ook in besturing)

Marktwerking en zelfregulering hebben niet altijd de gewenste effecten gegeven. Vele publieke organisaties hebben de instabiliteit, die onlosmakelijk verbonden is met hun positie op het grensgebied tussen overheid en markt, niet altijd goed weten te hanteren. Ze hebben de risico’s die kleven aan hybriditeit structureel onderschat. Wetgever en overheden hebben zich onvoldoende gerealiseerd dat juist hybride instellingen eenduidige kaders en spelregels betreffende onder meer reikwijdte van takenpakket, vormgeving van medezeggenschap en het interne en externe toezicht nodig hebben. Hierdoor was het wachten op wat wij ‘hybride falen’ noemen. En dat falen is inmiddels in alle publieke sectoren meer dan zichtbaar geworden.

WagenaarHoes kiest niet voor een ideologische benadering om hybride falen te vermijden. Wij richten ons liever op het borgen van het publiek belang. Als politiek en wetgever vastleggen dat de overheid een eindverantwoordelijkheid moet dragen voor een bepaald maatschappelijk belang (onderwijs, wonen, zorg), dan is het ook haar verantwoordelijkheid helderheid te verschaffen in de toedeling van bevoegdheden en een daarbij passende besturingswijze. 

Onbalansen

Een publiek stelsel is te beschrijven als een samenstel van regelingen, organisaties en bestuurlijke afspraken. Een stelsel is een maatschappelijk zorggebied waarop de wet-gever regulering van activiteiten van actoren nodig vindt op grond van een geïdentificeerd publiek belang. Doelgroepen met wettelijk gedefinieerde rechten/aanspraken en plichten worden gecategoriseerd. Organisaties worden aangewezen en vaak ook gefinancierd die wettelijke taken (mogen) uitvoeren. Bestuurlijke kaders reguleren de betrekkingen tussen alle betrokken partijen. Het toezicht wordt geregeld, de ministeriële verantwoordelijkheid voor het gehele stelsel wordt ingevuld.
Met behulp van bovenstaande karakteristieken kunnen de verschillende publieke stelsels worden beschreven en gediagnosticeerd. De karakteristieken zijn ook zeer behulpzaam om passende remedies op het spoor te komen. Wij ontwaren in onze brede adviespraktijk liefst acht forse onbalansen in de verschillende publieke stelsels:

  1. Een onbalans tussen beleidsmatige ambities en het organiserend vermogen (de decentralisaties zijn een treffend voorbeeld).
  2. Een onbalans in de taakverdeling tussen de verschillende partijen in een stelsel (bijvoorbeeld bevoegde gezagsorganen, uitvoerders, financiers, toezichthouders, kwaliteitbepalers, innovatoren).
  3. Een onbalans in de reikwijdte van het takenpakket van bijvoorbeeld hogescholen, corporaties, zorginstellingen (welke marktactiviteiten, onder welke voorwaarden?).
  4. Een onbalans tussen rechten en plichten van doelgroepen als patiënten, huurders, studerenden; drukt zich bijvoorbeeld uit in de betaalbaarheid van een stelsel.
  5. Een onbalans tussen het eigenmeesterschap van bijvoorbeeld hogescholen, corporaties of ziekenhuizen en de verantwoordelijkheid van overheden om directe invloed uit te oefenen op het stelsel met het oog op kwaliteit, recht-vaardigheid, doelmatigheid, betaalbaarheid.
  6. Een onbalans in de financieringswijze die de verhoudingen tussen partijen uit elkaar drijft.
  7. Een onbalans tussen risico’s en de draagkracht van degenen die ze lopen of opgedrongen krijgen (bijvoorbeeld in corporatiewereld).
  8. Een onbalans tussen vertrouwen en control; hoe het interne en externe toezicht passend en proportioneel te regelen?

Elke onbalans vergt nadere diagnose, waarbij de ervaring leert dat onbalansen elkaar fors kunnen versterken. Te vaak zien we dat onbalansen op termijn tot gevolg hebben dat bijvoorbeeld een bevoegd gezag niet meer weet waar het precies voor verantwoordelijk is. Bijvoorbeeld: in de publieke gezondheidszorg zijn vijfentwintig jaar geleden, ook lokaal, oplossingen gekozen die nu voor problemen zorgen. In de volkshuisvesting is het niet anders. Doen we dat nu beter bij de vorming van de omgevingsdiensten? Een gerichte visiegerichte en samenhangende aanpak is nodig om passende remedies te vinden, zo is onze ervaring. Daarbij maakt het nogal uit of het vertrekpunt een individuele organisatie is of het stelsel als geheel.

Wat wij bieden

Wij verrichten werkzaamheden voor individuele instellingen binnen verschillende stelsels (bijvoorbeeld school, corporatie, zorginstelling, bibliotheek). Daarnaast doen wij ook voor brancheorganisaties en overheden opdrachten die een stelselbrede aanpak behelzen (RUD-vorming, veiligheidsregio, publieke gezondheidszorg, macro-doelmatigheid in het onderwijs, toekomst bibliotheekstelsel, decentralisatie jeugdzorg). 

Onze activiteiten richten zich veelal op een combinatie van:

Op niveau van een instelling:

  • Doorlichting en diagnose, bijvoorbeeld in werkconferenties.
  • Strategieontwikkeling gericht op vermijden van hybride falen, bijvoorbeeld in innovatieve werksessies.
  • Ontwerpen en beproeven (simulatie!) van een instellingsspecifieke besturingswijze die fit met de specifieke kenmerken van het betreffende stelsel, inclusief medezeggen-schap en intern toezicht, bijvoorbeeld in werkateliers.

Op niveau van een stelsel:

  • Doorlichting en diagnose, bijvoorbeeld in werkconferenties.
  • Ontwerpen van een netwerkarrangement binnen een stelsel waarin samenwerking tussen partners vorm krijgt, bijvoorbeeld in innovatieve werksessies.
  • Inrichten en beproeven (simulatie!) van governance-arrangementen, bijvoorbeeld in werkateliers.
Deel deze pagina