Open deuren of eyeopeners?

5 Lessen over het sociaal domein

Sinds eind 2013 hebben wij – deels in opdracht van de VNG - met een groot aantal portefeuillehouders, raden en betrokken ambtenaren simulaties gedaan over hun rol in het sociaal domein.  Met bestuurders uit meer dan 80 gemeenten verkenden wij zo de vraagstukken en dilemma’s die zij in hun eigen lokale en regionale situatie kunnen gaan tegenkomen. Elke simulatie leverde een groot aantal leerpunten op voor de deelnemers: over de (uit-)werking van het door hen ingerichte systeem, over eventuele blinde vlekken, maar ook over de effecten van hun eigen gedrag en manier van kijken. Vaak indringende leerpunten, doordat de setting en de casussen op de eigen situatie toegesneden zijn.

Toch zijn er uit de simulaties ook een aantal steeds terugkerende lessen te halen:

  1. Het is een regionaal systeem – ook als het over lokale voorzieningen gaat
  2. Wie op onbekend terrein de weg zoekt, moet kijken, luisteren en vragen stellen
  3. De gemeente kan het niet alleen
  4. Sturen op transformatie vraagt parate visie en moed
  5. De reikwijdte en beperkingen van preventie

Veel daarvan zijn open deuren. Maar in het heetst van de simulaties blijkt de betekenis van zo’n open deur dan toch vaak een eyeopener. Wij delen die lessen graag met u.

Les 1: U heeft te maken met een regionaal systeem – ook als het over lokale voorzieningen gaat

In het sociaal domein, zeker als het om de jeugdzorg gaat, hebben gemeenten ook met elkaar te maken. Dat geldt niet alleen voor de taken en voorzieningen die bovenlokaal zijn belegd, maar ook voor de taken en voorzieningen die u lokaal heeft georganiseerd.  Want het primair proces – de bewegingen van de inwoner, het kind door de voorzieningen – wordt niet afgebakend door de gemeentegrenzen. Dat weet u natuurlijk heel goed. De nulde en eerste lijn (het lokale voorveld) en de tweede en derde lijn (vaak bovenlokaal) vormen communicerende vaten. U hoopt door meer en andere inzet in de nulde en eerste lijn het beroep op voorzieningen in de tweede en derde lijn terug te dringen. Omgekeerd geldt dan natuurlijk dat een niet goed functionerend lokaal voorveld zich vertaalt in een groter beroep op de tweede en derde lijn. In de regionale voorzieningen merkt u dus niet alleen de gevolgen van uw eigen lokale aanpak, maar ook die van uw buurgemeenten. En andersom.

In de simulaties blijkt dit een punt waar het heel snel lastig wordt, ongeacht of u voor regionale kostenverevening heeft gekozen of niet. Gemeenten die vereveningsafspraken hebben gemaakt, ontdekken in de simulatie vaak dat de voorwaarden die daarbij bepaald zijn, niet altijd voldoende zijn. Of dat het solidariteitsprincipe zelf ter discussie komt. Want solidariteit is prima, maar het wordt iets anders als u gaat opdraaien voor meerkosten omdat een buurgemeente onvoldoende inzet op de kwaliteit van de lokale voorzieningen. Ook in regio’s waar niet voor verevening is gekozen is sprake van onderlinge afhankelijkheid. Daar is de directe financiële impact weliswaar kleiner, maar kan een te grote toestroom naar regionale voorzieningen vanuit de ene gemeente de buurgemeenten wel degelijk voor problemen stellen, omdat de capaciteit van de regionale voorzieningen beperkt is. 

Om de risico’s die voortkomen uit de onderlinge afhankelijkheden hanteerbaar te maken, is het nodig om zicht te hebben op het gehele regionale systeem – inclusief de onderdelen die tot ieders lokale autonomie behoren – en om elkaar te kunnen aanspreken en helpen als het niet goed gaat – ook als dat de lokale taken betreft. Opvallend in dit verband is de vaak geringe betrokkenheid van de gemeentesecretarissen in de regionale organisatie van het sociaal domein. Zij zouden bij uitstek de verantwoordelijkheid voor en het zicht op het functioneren van de organisatie als geheel kunnen invullen. Goede informatievoorziening over het systeem als geheel, het duidelijk beleggen van de verantwoordelijkheid daarvoor en een cultuur en werkwijze waarin gemeenten elkaar kunnen aanspreken zijn randvoorwaarden voor adequaat risicomanagement. Met soms kleine interventies kunnen op dit vlak belangrijke verbeteringen worden bereikt.

 

Les 2: Wie op onbekend terrein de weg zoekt, doet er verstandig aan goed te kijken, te luisteren en vragen te stellen

De taken en verantwoordelijkheden van de gemeenten in het sociaal domein zijn groot, talrijk, complex en vinden uitvoering in een deels nieuw en nog sterk veranderend systeem. Diverse onderdelen van de nieuwe taken zijn nog relatief onbekend, al zijn wij bij alle simulaties ook onder de indruk geraakt van de grote mate van domeinkennis die betrokken portefeuillehouders, ambtenaren en een deel van de raadsleden zich al eigen hebben gemaakt. Onbekend is ook hoe in de nieuwe en nog veranderende verhoudingen, oorzaak en gevolgreacties kunnen optreden. Om in die setting tot optimale besluiten en sturing te komen, is het nodig om goed gebruik te maken van alle informatie die er is.

In de simulaties confronteren wij bestuurders met een ogenschijnlijk eenduidig knelpunt waarvoor een ogenschijnlijk logische oplossing wordt voorgesteld. Zodra zij zich echter de vraag stellen wat de oorzaak van het knelpunt is, blijkt dat er een samenspel aan problemen achter zit, waarvoor heel andere maatregelen gewenst zijn dan de voorgestelde oplossing. En als men in de simulatie goed naar elkaar luistert, dan blijkt dat er bij verschillende actoren informatie aanwezig is, die tot een nog betere oplossing kan leiden.  De open deur hierbij is dat het raadzaam is om steeds de vraag te stellen wat er werkelijk aan de hand is. Voor veel bestuurders was het een eyeopener om in de oefening te ontdekken dat ze die vraag vaak overslaan en in actie komen op basis van een eerste beeld. Op bekend terrein kan dat ook en kan het erg efficiënt zijn. Maar veel onderdelen en samenhangen in het sociaal domein zijn nog geen bekend terrein. Noch voor de raad, noch voor het college, noch voor de ambtelijke organisatie. En niemand weet nog precies wat de relevante informatie is en wanneer hij genoeg informatie heeft om een betrouwbaar beeld te hebben. Blindelings vertrouwen op de manier waarop een vraagstuk is geformuleerd is dus onverstandig.

Wilt u geen navigatiefouten maken in het sociaal domein, dan is het raadzaam om  voorlopig uw ogen, oren en analytisch vermogen goed te gebruiken.  En vragen stellen aan de ander als die over andere informatie lijkt te beschikken dan u, is verstandig. Ook in de politieke arena van de raad.

 

Les 3: De gemeente kan het niet alleen

Nog zo’n open deur: in het sociaal domein kan de gemeente het niet alleen, maar  zijn juist ook andere partijen aan zet. De inwoner zelf, het onderwijs, werkgevers, verenigingen, ... etc.  De beleidsnota’s staan er vol van. En gelukkig is er in de afgelopen jaren, in de aanloop naar de transities, ook veel gepraat met al die partners van de gemeente. Toch zijn we er daarmee nog niet. Er is niet altijd evenveel naar elkaar geluisterd als met elkaar gepraat. En het blijkt voor de gemeente vaak nog lastig om al die verschillende partners op passende wijze – dat wil zeggen: in de juiste rol – aan te spreken.

In onze simulaties doen ook geregeld partners van de gemeente mee en blijkt dat het onderscheid tussen de partnerrol en de opdrachtgever-/opdrachtnemerrol soms moeilijk is. Als een portefeuillehouder een werkgever, die vanuit ideële overwegingen als partner wil meedenken over inzet van werknemers met beperkingen, aanspreekt als opdrachtnemer die te horen krijgt wat hij moet doen, dan riskeert de wethouder daarmee een partner te verliezen. Omgekeerd, als ambtenaren uit de beste bedoelingen de gecontracteerde zorgaanbieders alleen als partners aanspreken, dan heeft de gemeente als opdrachtgever wel een probleem.

Nog ingewikkelder wordt het, zo hebben wij gezien en blijkt dagelijks in veel wijkteams, wanneer de gemeente als opdrachtgever voor het wijkteam de opdracht geeft dat de teamleden daar in multidisciplinair overleg tot maatwerkoplossingen moeten komen, maar tegelijkertijd als opdrachtgever voor een aantal van de deelnemers beleidsregels meegeeft. Het hanteren van die soms strijdige opdrachten veroorzaakt stress en vraagt om ruimte en rugdekking.

Wilt u als gemeente de kracht en kwaliteit van alle andere actoren in het sociaal domein goed benutten, dan is het belangrijk (a) te luisteren; (b) zich bewust te zijn van de verschillende rollen die ieder heeft en zo nodig rolconflicten te benoemen; en (c) niet altijd de eigen aanpak leidend te laten zijn, maar ruimte en openingen in uw eigen werkwijze te creëren voor nieuwe aanpakken. En dat klinkt simpeler dan het is. Want wie dit werkelijk doet, blijft zelf niet onveranderd.

 

Les 4: Sturen op transformatie vraagt om (parate) visie en moed

Na de transitie, is nu transformatie van het sociaal domein de grote opgave. Een transformatie die nodig is om de beleidsdoelen te gaan realiseren èn om dat binnen de financiële kaders te gaan doen. In de simulaties met portefeuillehouders, raadsleden en ambtenaren die wij doen, blijkt echter dat onder druk vaak nog de bekende weg en de vertrouwde oplossing wordt gekozen. Deels komt dat voort vanuit een krachtige overtuiging niet te willen experimenteren als het belang van kinderen of andere kwetsbare burgers in het geding is. Het is opvallend dat waar inhoudelijke belangen botsen met de budgettaire grenzen, vrijwel steeds “voor nu nog” het inhoudelijk belang prevaleert. Geen wethouder of raadslid zal vanwege budgettaire beperkingen een kind tussen wal en schip laten vallen. En dat is maar goed ook. 

Maar bij doorvragen en doorpraten blijkt dat de keuze voor de vertrouwde oplossingen vaak ook voortkomt uit een gebrek aan parate visie over wat de beoogde transformatie precies is. Het is opvallend dat een ieder zegt dat transformatie nodig is, maar slechts zeer weinig gemeenten een expliciete transformatie-agenda of stelselstrategie hanteren. Terwijl een goede transformatie-agenda of stelselstrategie voor u en uw partners veel kunnen helpen.

Om echt verandering te bewerkstelligen is niet alleen visie nodig, maar moet die ook paraat en concreet zijn.
Bovendien is moed nodig. Moed om ‘nee’ te zeggen op een vraag. Moed om op een gegeven moment wel de financiële kaders te handhaven; niet om het geld maar om de benodigde verandering af te dwingen. Moed om rugdekking te geven aan de professionals die – van u! – maatwerk moeten leveren. Ook als de gemeenteraad, of uw achterban, verontwaardigd is over schijnbare willekeur of over verschillen met wat er in buurgemeenten wel kan. In de simulaties blijkt dat dat soms heel erg goed gaat, maar ook buitengewoon moeilijk kan zijn. De taken in het sociaal domein raken inwoners rechtstreeks in de kern van hun dagelijks leven , waardoor er veel druk vanuit individuele casuïstiek en vanuit de media kan ontstaan. Veel bestuurders zijn zich bewust van de risicoregelreflex.

Wij zien in de simulaties echter ook het risico van doorschieten in het niet meteen reageren op signalen dat er iets niet goed gaat. Naast bestuurders, raadsleden en ambtenaren die meteen de ruimte gaan dichtregelen, zien wij ook raadsleden die daar zo voor gewaarschuwd zijn dat ze signalen uit de samenleving over mogelijke problemen maar helemaal negeren en afwachten of die in de beleidsmonitor naar voren komen. De kunst is het juiste midden te vinden:  wel alert te zijn op signalen en incidenten, maar eerst systeeminformatie te raadplegen alvorens te beslissen over eventuele maatregelen.  Een aanbeveling om dit voor iedereen (inwoners, professionals, raad en portefeuillehouders) makkelijker te maken: communiceer over de visie en creëer draagvlak.

Om grip te krijgen op het realiseren van uw visie is het ontwikkelen van een concrete en realistische transformatieagenda van belang. Goed communiceren over uw visie en de transformatieagenda helpt om draagvlak te creëren voor de soms moeilijke (moedige) beslissingen die nodig zijn.

 

Les 5: De reikwijdte en beperkingen van preventie

Voorkomen is beter dan genezen. De overtuiging dat met meer aandacht voor preventie de problematiek in het sociaal domein kan worden teruggedrongen ligt aan de basis van het sociaal beleid van vrijwel iedere gemeente. Vroegsignalering, versterking van de nulde en eerste lijn, voorlichting… allemaal gericht op het voorkomen van zwaardere problematiek en hogere kosten. In de simulaties en de gesprekken die wij naar aanleiding daarvan met de deelnemers voeren, valt echter op dat de logica en de schotten binnen gemeenten het denken over preventie beperken. Veel beleidsadviseurs en bestuurders denken alléén nog maar over preventie in termen van versterking van de nulde en eerste lijn. Terwijl dat in feite natuurlijk al de onderste treden van de zorg- en hulpladder zijn.

In de simulaties wordt het element van preventie door investeren in lokale werkgelegenheid of in veiligheid van de openbare ruimte, dat wij altijd in een of meer rollen aan de deelnemers aanreiken, vrijwel nooit als bruikbaar opgepakt. In de reflectiegesprekken daarover volgt steevast het argument “ja, maar het ging over het sociaal domein, en veiligheid en economie zijn andere domeinen”. Een begrijpelijke reactie in de context van een simulatie, maar helaas zien wij ook in de dagelijkse praktijk dat deze schotten stevig staan. Uit diverse wetenschappelijke en praktijkonderzoeken blijkt echter dat verandering van de fysieke en economische condities grote veranderingen in sociaal gedrag teweeg kunnen brengen. Gegeven de grote opgaven waarvoor gemeenten in het sociaal domein staan,  kan een ruimere kijk op preventie geen kwaad.

Tegelijkertijd moeten de verwachtingen van de effecten van preventie echter óók getemperd worden.  Preventie werkt niet voor alle problemen. Zoals een directeur van een grote gespecialiseerde jeugdzorgaanbieder in een van de simulaties zei: “Preventie gaat er echt niet voor zorgen dat u jongeren met psychische stoornissen in de eerste lijn kunt houden”. En preventie gaat er ook niet voor zorgen dat het beroep op de 2e en 3e lijnszorg in 2016 al substantieel afneemt. Ook dat is natuurlijk een open deur. Maar ook op dit punt blijkt het in de simulaties vaak een eyeopener dat  meer investeren in preventie vooralsnog gewoon meer kost dan het oplevert, hoe goed de uitvoerende professionals hun werk ook doen.

Durf ruim èn realistisch te kijken naar preventie. Ook buiten het sociaal domein liggen veel mogelijkheden tot effectieve preventie. Maar verwacht geen wonderen: preventie blijft preventie en lost bestaande problemen niet op.

 

Wilt u meer weten over deze lessen of over de simulaties? Lees dan hier of neem contact op met Alinda van Bruggen (alinda.van.bruggen@wagenaarhoes.nl / 06-15060352).

Deel deze pagina