Onze visie op intergemeentelijke samenwerking

De ervaringen uit de praktijk lijken te bewijzen dat intensieve samenwerking soms een goed alternatief kan zijn voor verdergaande herindeling. En bovendien: ook na fusies blijft het vraagstuk van samenwerking voluit bestaan. Ook grotere gemeenten zoeken elkaar in regionaal verband op (bijvoorbeeld Arnhem en Nijmegen).

Samenwerking is niet altijd even makkelijk. Politieke, bestuurlijke, organisatorische, financiële en ook gewoon praktische problemen dienen zich aan op. Die problemen blijken alleen oplosbaar als er, op de langere termijn, gelijkgestelde ambities en doelen zijn en als er bestuurders zijn die elkaar weten te vinden.

Onze ervaring leert dat een keuze tot samenwerking vraagt om durf, realisme en een echte wil tot samenwerking van de direct betrokkenen. Dit betekent dat samenwerking:

• moet worden ingegeven door de behoefte aan meer bestuurskracht in de toekomst;
• een serieus strategisch voordeel voor de betrokken gemeenten moet bieden op de gebieden waar de samenwerking wordt gezocht;
• in een degelijk geregisseerd proces moet worden vorm gegeven, met een voortdurend adequate communicatie met de betrokkenen bij de samenwerking.

Bij de start van een samenwerkingstraject wordt vaak niet geheel aan bovenstaande voorwaarden voldaan. Dit draagt niet bij aan het succes van een samenwerking. Voor meer kans van slagen zijn in onze visie in principe vier hoofdpunten van belang bij de start van een samenwerkingtraject.

1. Inzicht in kijkrichtingen van betrokkenen
2. Inhoud - organisatie - verandering
3. Aansluiting politieke ambities en ambtelijke mogelijkheden
4. Succesfactoren voor samenwerking

1. Inzicht in kijkrichtingen betrokkenen

Ten eerste is het volgens ons belangrijk om een goed beeld te krijgen van de kijkrichting van waaruit de samenwerking wordt benaderd door de verschillende betrokkenen. De kijkrichting bepaalt immers het karakter van de vraagstelling (samenwerkingsbehoefte en vormgeving) en de beoordeling van de context door de direct betrokken (samenwerkingsmogelijkheden en vorm). Gemeenten kunnen op drie manieren kijken naar de intergemeentelijke samenwerking.

Omgevings- en toekomstgericht

In de perspectief is de vraag van belang wat er de komende periode op de gemeenten afkomt. Per kernfunctie kan deze vraag als volgt worden uitgewerkt:

• Op het gebied van de bedrijfsvoering kan worden gedacht aan het omvangrijke vraagstuk van ict en dienstverlening.
• Op het gebied van de uitvoering van beleidstaken kan worden gewezen op de overdracht van taken van rijk naar gemeente (“ eerste overheid”) die hoge eisen stelt aan professionaliteit en slagkracht van uitvoeringsorganisaties (WSW, WMO, WWB, WEB-taken enz.).
• Op het gebied van de complexe beleidsopgaven gaat het in belangrijke mate om vragen die verband hebben met positionering en profiel van de regio. Omvang en samenstelling van de bevolking, type bedrijvigheid, kwaliteit van de arbeidsmarkt, kennisinfrastructuur,voorzieningenniveau, verhouding stad – platteland enz.

Vraagstuk van democratische legitimatie

Samenwerkingsverbanden worden vanouds geplaatst in het licht van verlengd lokaal bestuur. Naarmate het aantal samenwerkingsverbanden toeneemt wordt het voor gemeentebesturen en in het bijzonder voor gemeenteraden lastiger om zicht te houden op wat daar allemaal speelt “namens en voor hen”.

Actuele knelpunten

De derde kijkrichting is te typeren als wat te doen met actuele knelpunten. Hierbij kunnen we denken aan kwesties als bestuurlijke drukte, onoverzichtelijkheid, te weinig transparantie,doublures, lappendeken, te veel gremia, niet altijd logische indeling.

Interessante vragen hierbij zijn de volgende:

• Voor wie (bestuurders, burgers, maatschappelijke partners) spelen deze kwesties?
• Wat is de aard/ernst van de kwestie. Dit kan variëren van overvolle agenda en gebrek aan inzicht/overzicht tot “underperformance”, gebrek aan focus en tegenstrijdige activiteiten?

Interessant aandachtspunt dat in dit verband is genoemd, is of er wordt gewerkt aan een collectief en institutioneel geheugen. Veel kennis en geheugen is gebonden aan de sleutelpersonen die op de knooppunten in de verschillende samenwerkingsverbanden en netwerken functioneren. Als zij wegvallen, is ook een deel van het geheugen weg.

2. Inhoud – organisatie - verandering

In de tweede plaats is het belangrijk inzicht te krijgen welke inhoudelijke doelen met de samenwerking bereikt moeten worden en hoe deze samenhangen met strategische belangen van elk van deze partijen (inhoud). Deze zullen organisatorisch vertaald moeten worden in termen van sturing en ambtelijke ondersteuning/samenwerking (organisatie). Eveneens zal bepaald moeten worden hoe het migratietraject van de huidige naar de gewenste situatie eruit komt te zien (verandering).

(figuur inhoud, organisatie, verandering)

3. Aansluiting politieke ambities en ambtelijke mogelijkheden

In de derde plaats is het belangrijk om bij het maken van keuzen er zorg voor te dragen dat deze aansluiten bij enerzijds de politieke ambities en anderzijds de ambtelijke mogelijkheden. Bij die politieke ambities zullen uiteindelijk de raden zich in de gekozen richting moeten kunnen vinden. Als het om de ambtelijke mogelijkheden gaat, zal gekeken moeten worden tot hoever de poolstok kan reiken gegeven de ambities.

4. Succesfactoren voor samenwerking

Ten vierde zal bekeken moeten worden in welke mate aan de voorwaarden van een goede samenwerking kan worden voldaan. Onze ervaring leert dat een tiental punten daarbij van belang zijn. 

1. De samenwerking dient strategische belangen van alle deelnemers en is concreet benoembaar
Alle partijen die deelnemen in de samenwerking dienen strategische belangen te hebben bij de samenwerking. Als het niet gaat om strategische belangen die gediend worden, is de kans aanwezig dat de samenwerking op termijn onvoldoende aandacht krijgt en onvoldoende betrokkenheid bij bestuurders en medewerkers genereert.

2. De eigen identiteit moet in de samenwerking een plek krijgen
Indien de eigen identiteit van onderschikt belang wordt gemaakt aan het gemeenschappelijk strategisch belang, dan ligt fusie voor de hand. De eigen identiteit van de gemeenschap moet daarom een plaats krijgen in de samenwerking. Iedere gemeenschap heeft een identiteit, de kunst is deze zodanig te benoemen dat deze vertaald kan worden in consequenties voor de vormgeving van de samenwerking.

3. Rationele en emotionele keuze voor meer bestuurskracht
Eenieder kijkt vanuit zijn eigen perspectief naar het samenwerkingsverband. Het moet duidelijk zijn voor éénieder wat welke partner uit de samenwerking wil halen. Daarbij gaat het niet uitsluitend om het najagen van alleen het eigen belang, vanuit het perspectief “ieder voor zich”. Het gaat juist ook om het zelf investeren in het belang van de ander. Het ontwikkelen van een gemeenschappelijk beeld bij de doelen van de samenwerking en het op basis daarvan aangaan van een emotionele en relationele verbinding is van belang.

4. Echte samenwerking tussen en vanuit raad, college en management
Raad, college en management in de betrokken gemeenten dienen achter de samenwerking te staan en actief te worden betrokken bij het proces. Hierbij moet in ieder geval duidelijk zijn hoe het eigenaarschap van de samenwerking binnen de gemeenten is verankerd.

5. Durf en realisme
Bij een intensief intergemeentelijk samen-werkingstraject hoort een gezonde mix van durf en realisme. Het betreft in de meeste gevallen samenwerkingsverbanden, waarin zekerheden moeten worden losgelaten en niet blind gevaren kan worden op succesvolle voorbeelden. Mensen houden heel lang vast aan hun eigen perspectief op de werkelijkheid en kunnen soms moeilijk een nieuwe werkelijkheid accepteren. Het is de kunst om hier op een goede manier mee om te gaan.

6. Gemeenschappelijk beeld van de nieuwe organisatie
Het samenwerkingsverband zal bepaalde zaken anders inrichten (bijvoorbeeld zakelijker, efficiënter) dan de huidige organisatie(s). Men dient een gemeenschappelijk beeld van deze nieuwe organisatie-identiteit te ontwikkelen en een zekere mate van flexibiliteit naar elkaar moeten hebben ten aanzien van de vormgeving.

7. Goede relatie bij de sleutelfiguren
Keer op keer blijkt bij trajecten zoals deze een goede relatie tussen sleutelfiguren een succes-factor, zowel voorafgaand aan als tijdens de uitvoering. Dat vereist een open communicatie en een duurzaam geaccepteerde macht- en gezagsbalans. Het betreft zowel de relatie van de sleutelfiguren binnen één gemeente, als de relatie van de sleutelfiguren van de verschillende gemeenten

8. De tijd nemen voor de ontwikkeling van een goed geregisseerd proces
Het is niet mogelijk om alle gebeurtenissen die zich tijdens het proces kunnen voordoen vooraf in beeld te brengen. Tegelijkertijd mag het succes van een samenwerking niet enkel afhankelijk worden gemaakt van de goede bedoelingen aan het begin van het proces. Dit betekent in de praktijk dat bij het begin van het traject zowel in de relatie als in de inhoud geïnvesteerd moet worden, zodat er een goede basis ligt als zich problemen voordoen. Verder dient vanuit het project voortdurend de vinger aan de pols gehouden te worden met betrekking tot deelonderzoeken, emoties bij medewerkers, de “gevoelstemperatuur” in de raad etc.

9. Betrokkenheid van (eigen) medewerkers en instelling om te leren
Voor een traject als dit is allerlei specifieke deskundigheid vereist, bijvoorbeeld op het gebied van besturingsvraagstukken, personele en juridische vraagstukken. Uiteraard verdient het zoveel mogelijk inzetten van eigen medewerkers van de betrokken gemeenten de voorkeur en kunnen medewerkers veel leren in het traject en zodoende een ontwikkeling doormaken. Vaak ontbreekt de specifiek benodigde kennis en/of ervaring voor een deel en is externe ondersteuning gewenst. Per aandachtsgebied kan de noodzaak van externe deskundigheid gebruik te maken verschillen. Dit kan ook gelden voor (ondersteuning bij) de projectleiding of procesbegeleiding van het gehele traject.

10. Betekenisgeving en zingeving
De vraag is welke betekenis mensen hechten aan de samenwerking: welke beelden hebben ze bij de nieuwe situatie en bij het verandertraject? Op welke wijze spelen (voor)oordelen over de samenwerkingspartners een rol in het traject? Om deze zaken op een goede manier te hanteren dient het komen tot gemeenschappelijke betekenis- en zingeving dient onderdeel te zijn van het verandertraject.

Intergemeentelijke samenwerking