SAMEN WERKEN AAN EEN TOEKOMSTVISIE IN GEMEENTELAND
- ERVARINGEN EN INZICHTEN -
Door: Cees Paardekooper
0. INLEIDING
We hebben de afgelopen jaren verschillende gemeenten ondersteund bij het ontwikkelen van hun toekomstvisie. Zo leest u in een ander artikel in deze e-zine over de ervaringen van Jan Kerkhof, wethouder van de gemeente Veghel, een van de door ons ondersteunde gemeenten. Ook hebben we in deze e-zine een interview met burgemeester Aat de Jonge van Dronten opgenomen waarin hij terugkijkt op het Dronter toekomsttraject.
Ondanks grote verschillen in aanpak en methodiek tussen gemeenten zien wij ook grote overeenkomsten in de wijze waarop gemeenten werken aan hun toekomstvisie. In dit artikel geven wij u zicht op de grote lijnen van een traject dat moet resulteren in een aansprekende en bestuurlijk hanteerbare toekomstvisie.
1. VOOR ONZE KINDSKINDEREN
Een aansprekende en koersbepalende toekomstvisie. In veel gemeenten proberen raden, colleges en ambtelijke organisaties zo’n visie geformuleerd te krijgen. Vaak in samenspraak met inwoners, bedrijven, maatschappelijke instellingen en collega-overheden. Na jaren van kerntakendiscussies is de blik weer nadrukkelijk op de toekomst gericht. Wat voor samenleving willen we in pakweg 2030 zijn (niet: hebben)? Hoe zou de gemeente van onze kindskinderen er dan uit moeten zien? En wat voor strategie moet de gemeente, samen met haar partners, voeren om haar toekomstvisie gerealiseerd te krijgen? Welke investeringen zijn nodig, welke maatregelen moeten worden genomen?
Het is eigenlijk wel opmerkelijk dat gemeenten zo intensief bezig zijn met hun toekomst. Hadden we dan geen afscheid genomen van de grote verhalen in het postmoderne tijdvak? De idee van de maakbare samenleving hadden we toch bijgezet in het historisch museum? Dat moge allemaal waar zijn. Maar gemeenten hebben wel de dure plicht, met en namens hun inwoners, de maatschappelijke en bestuurlijke opgaven op te pakken. Bijvoorbeeld op het gebied van de omvang en samenstelling van de bevolking. Bijvoorbeeld op het gebied van woningvoorraad, bedrijvigheid, infrastructuur en voorzieningenniveau. Bijvoorbeeld op het zorgvuldig omgaan met schaarse ruimte en het versterken van de leefbaarheid van buurten, wijken en kernen. Kortom. Ook in tijden waarin afscheid is genomen van grote verhalen blijft het een dure plicht gericht te werken aan een leefbare toekomst.
2. TOEKOMST NIET MAAKBAAR, WEL BEÏNVLOEDBAAR
De toekomst is niet maakbaar, maar wel beïnvloedbaar. Er zijn, zeker ook voor gemeenten, volop mogelijkheden om actief in te spelen op trends en ontwikkelingen. Dat kan door bestuurlijk gerichte actie te ondernemen of er juist van af te zien. Demografische ontwikkelingen laten zich bijvoorbeeld redelijk goed voorspellen. Uit deze ontwikkelingen is af te leiden wat een gemeentebestuur kan doen om de bestaande inwonersaantallen te consolideren dan wel te laten toenemen. Bijvoorbeeld door te kiezen voor meer variëteit in het woningenbestand. Naast de klassieke eengezinswoning kansen bieden aan andere woonvormen of aan nieuwe combinaties van wonen en werken (ateliers, kantoor aan huis e.d.). Of door het stimuleren van stedenbouwkundig aantrekkelijke nieuwe wijken. Of door het bevorderen van hoogwaardige, eigenzinnige architectuur. Ook kan het bestuur inspelen op het feit dat onze bedrijvigheid sterk verandert als gevolg van de voortgaande internationalisering en informatisering van onze samenleving. Bijvoorbeeld door te kiezen voor een aanpak gericht op het aantrekken van nieuwe bedrijvigheid die aansluit bij de kenniseconomie. Overigens zonder dat de bestaande, meer traditionele bedrijvigheid per se uit het oog wordt verloren.
De toekomst is, bezien van het perspectief van een gemeente, ook niet maakbaar, omdat haar beleidsruimte begrensd is. Op menig beleidsterrein begrenzen wetgeving, beleid en niet in de laatste plaats schaarse financiën, de gemeentelijke speelruimte. Daar staat tegenover dat elke gemeente op sommige beleidsgebieden keuzevrijheid heeft. Bijvoorbeeld op gebieden als sport- en culturele voorzieningen, de inrichting van de openbare ruimte, de woningbouw- en bedrijfsruimteprogrammering en het aantrekken van bedrijven. Een aansprekende toekomstvisie helpt om de beleidsruimte die elke gemeente wel heeft goed te benutten.
Een gemeente met een aansprekende visie is bovendien een interessantere partner voor ondernemende inwoners, bedrijven, maatschappelijke instellingen en andere overheden. Ook zij zijn immers bezig met hun toekomst. Visiegerichte samenwerking biedt perspectief op een georkestreerde aanpak van brandende kwesties, op het sluiten van vitale coalities.
3. PROCESGERICHT WERKEN AAN TOEKOMSTVISIE
De praktijk laat zien dat gemeenten op uiteenlopende wijzen werken aan het realiseren van hun toekomstvisie. Twee hoofdvarianten zetten de toon.
In de eerste variant houdt het gemeentebestuur (raad en college) de regie stevig in eigen hand. Met behulp van de ambtelijke organisatie en eventueel ondersteund door een extern bureau wordt een concepttoekomstvisie opgesteld. Inwoners, bedrijven en instellingen krijgen de gelegenheid te reageren op het concept, waarna vaststelling plaatsvindt. In de tweede variant wordt gekozen voor een interactieve aanpak. In een vroegtijdig stadium worden inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen betrokken bij de vraag wat de ambities zouden moeten zijn, welke thema’s en vraagstukken aan de orde moeten komen en welke koers de gemeente moet kiezen. Welke variant bij een gemeente past, hangt op de eerste plaats, sterk af van de taakopvatting van de raad. Vindt de raad zichzelf primair de vertegenwoordiger van de burgers of ziet de raad zichzelf ook als ‘instrument’ om de burgers bij de politieke meningsvorming te betrekken. Welke variant in aanmerking komt, hangt ten tweede, samen met de bestuurlijke stijl van het college. Is het college gericht op het op een interactieve manier betrekken van de gemeenschap bij het bestuur, bijvoorbeeld in de vorm van het sluiten van vitale coalities? Of richt het bestuur zich op het realiseren van resultaten waarover, in elk geval tijdens de verkiezingen, verantwoording wordt afgelegd. De keuze voor een van de varianten hangt, ten slotte, verder af van meer projectmatige afwegingen. Hoeveel tijd wil men uittrekken voor een traject, hoeveel capaciteit wil men reserveren (mensen en middelen).
4. TRAJECT LOPEN
Elk toekomstvisietraject is verschillend. Maar een bestendig patroon is wel te ontdekken. Dit is uitgedrukt in onderstaande figuur.
Een visietraject is uiteen te leggen in een vijftal stappen. Per stap is te bepalen in welke mate en op welke wijze wordt gekozen voor een interactieve aanpak. Sommige gemeenten kiezen ervoor reeds in stap 1 (Definiëring) ruimte te maken voor interactie. Het argument is dat hierdoor een solide basis wordt gelegd onder het traject. Met inwoners en bedrijvers wordt gesproken over nut en noodzaak, over urgentie en over welke thema’s in elk geval aan de orde zouden moeten komen. De meeste gemeenten opteren voor een interactieve aanpak tijdens fase 4 (Scenario’s toetsen). Analyses zijn gemaakt, scenario’s geformuleerd en beschreven. Over die scenario’s wordt het debat gevoerd in buurtbijeenkomsten en dorpskernen, en worden expertmeetings en ateliers gehouden. De resultaten van deze sessies worden verwerkt in een concepttoekomstvisie die wordt besproken in de gemeenteraad. De gemeenteraad legt de visie meestal vast in een aantal kaderstellende uitspraken. Deze uitspraken zijn de opmaat voor het formuleren en uitwerken van de ontwikkelstrategie. In deze strategie wordt uitgelijnd welke stappen een gemeente zou moeten zetten om de toekomstvisie te gaan realiseren.
In onderstaande paragrafen geven we een beknopte schets van drie onderwerpen die tijdens een visietraject aan de orde zijn:
- Hoe tijdens fase 2 tot gerichte analyses te komen?
- Het werken met scenario’s tijdens de fasen 3 en 4;
- Het zetten van de stap van visie naar ontwikkelstrategie.
5. DRIE HOOFDTHEMA’S TIJDENS ANALYSEFASE
Analyses zijn op vele manieren te maken. Drie hoofdthema’s blijken in de praktijk goed te werken om de enorme hoeveelheid informatie waarover gemeenten beschikken doelgericht te ordenen. Ze staan in onderstaande figuur in samenhang beschreven.
Onze ervaring is dat thema A (Wat voor gemeenschap wil een gemeente zijn?) tot voor kort ernstig verwaarloosd werd. Veel toekomstverkenningen gingen over de opgaven in het licht van de grote maatschappelijke ontwikkelingen. Wat geprononceerd geformuleerd: sinds de Fortuynrevolte is het eigenlijk niet meer goed mogelijk te werken aan een toekomstvisie zonder nadrukkelijk stil te staan bij de vraag wat voor gemeenschap we als gemeente eigenlijk willen zijn. Passen de ambities van een gemeentebestuur wel bij de behoeften en opvattingen van de inwoners? Hier ligt, zo hebben we gemerkt, een stevig spanningsveld in toekomstvisies. Vaak wil een gemeentebestuur iets meer of anders dan grote groepen van de bevolking. Bijvoorbeeld op het gebied van stedelijke vernieuwing, al dan niet behoud van dorpse waarden, of met betrekking tot het binnenhalen van nieuwe (grootschalige) bedrijvigheid, of hoe om te gaan met schaarse ruimte.
We lichten de drie thema’s kort toe.
THEMA A. WAT VOOR GEMEENSCHAP WIL GEMEENTE ZIJN?
Bij het beantwoorden van deze vraag blijkt het nuttig om gebruik te maken van de methodiek van het onderzoekbureau Motivaction. Dit bureau werkt met acht zogenoemde mentaliteitsprofielen. Deze profielen zijn vooral gedefinieerd op basis van opvattingen, waarden en normen die aan leefstijlen ten grondslag liggen. En komen tot uitdrukking in concreet gedrag op gebied van voeding, media, politiek, wonen, werk, gebruik nieuwe technologieën, enz. Met behulp van deze profielen is een goed beeld te schetsen van de huidige gevarieerdheid van de gemeentelijke bevolking alsmede welke veranderingen zich daarin de komende periode kunnen gaan voordoen. De methodiek leent zich ook voor een meer normatieve aanpak: welk profiel wil een gemeente over een jaar of twintig hebben? En welke mogelijkheden heeft een gemeentebestuur om hierop gericht invloed uit te oefenen? Bijvoorbeeld door te sturen op een bepaalde woningvoorraad, of een bepaald type sociaal-culturele voorzieningen.
THEMA B. WAT GEBEURT ER IN OMGEVING VAN DE GEMEENTE?
Wat zijn relevante contexten voor een gemeente? Tijdens dit thema wordt verkend wat de belangrijkste trends en ontwikkelingen voor de betreffende gemeente zijn. Voor een plattelandsgemeente zijn dat andere dan voor een grote stad. Ook wordt onderzocht op welke punten de betreffende gemeente zich onderscheidt van de omliggende gemeenten. Waar ligt, om het eens bedrijfskundig te formuleren, het concurrentievoordeel? Dergelijke analyses leiden tot interessante inzichten. Bijvoorbeeld: kijk uit voor imitatiegedrag. De sterke punten van een gemeente zijn vaak ook de sterke punten van een regio. Als iedere gemeente zich op dit ene punt gaat richten valt het competitieve voordeel ervan weg. We zien dit bijvoorbeeld veel als alle gemeenten in een regio zich gaan profileren op toerisme en recreatie.
THEMA C. WAT ZIJN DE OPGAVEN VOOR DE GEMEENTE DE KOMENDE JAREN?
Wat zijn de belangrijke bestuurlijke opgaven en kopzorgen die een gemeente heeft? Aan welke strategische opties wordt al gedacht? Raadsdocumenten, beleidsnota’s en begrotingsstukken geven een schat aan informatie. De toekomstvisie moet ook richting en houvast bieden voor het verder brengen van deze opgaven.
6. SCENARIO’S ALS INSPIREREND HULPMIDDEL
 Een instrument om de gedachten over de toekomst aan te scherpen is het werken met scenario’s. Dit zijn gestileerde beelden van denkbare toekomsten. Ze hebben in een visietraject de functie om de fantasie te prikkelen, dilemma’s en keuzevraagstukken zichtbaar te maken en kansen en risico’s uit te vergroten. De kunst is om voor de betreffende gemeente op basis van de resultaten van de uitgevoerde analyses relevante thema’s op te sporen waarmee aanspreekbare scenario’s kunnen worden geconstrueerd. Idealiter worden twee betekenisvolle assen gevonden die gecombineerd leiden tot vier sterk van elkaar verschillende scenario’s. In de praktijk hebben we onder meer gewerkt met de volgende geheel verschillende assen: stad versus dorp, dynamisch versus ontspannen, groei versus krimp, authentiek versus innovatief, netwerkgemeente versus centrumgemeente, mono-sectorale versus multi-sectorale bedrijvigheid.
De praktijk wijst uit dat er in de debatten en gesprekken een voorkeur ontstaat voor een bepaald scenario, in de zin van: dat is het toekomstbeeld dat we als gemeente zouden moeten nastreven. Het toekomstbeeld wordt uitgewerkt voor in elk geval de thema’s wonen, werken, sociaal-cultureel en ruimte. De thema’s laten zich goed combineren. Bijvoorbeeld door een voorkeur uit te spreken om wonen en werken met elkaar te verbinden, in de vorm van atelierwoningen, kantoor aan huis, werkplaatsen met woning enz. Bijvoorbeeld door economische keuzen te laten begrenzen door een uitspraak dat de beschikbare schaarse ruimte alleen duurzaam en milieuvriendelijk mag worden benut. De keuze voor een bepaald scenario laat onverlet dat ook ingrediënten uit de andere scenario’s een plek kunnen krijgen in het voorkeursscenario. Bijvoorbeeld: een gemeente kiest nadrukkelijk voor behoud van authentieke waarden, maar wil wel innoveren en vernieuwen, mits dat niet ten koste gaat van de authenticiteit. Concreet leidt zo’n uitspraak tot de optie dat de gemeente op zoek gaat naar kleinschalige, hoogwaardige vaak innovatieve bedrijvigheid en werkgelegenheid. Grootschalige bedrijvigheid, bijvoorbeeld in de logistiek, wordt taboe verklaard.
7. GETTING THINGS DONE: VAN VISIE NAAR ONTWIKKELSTRATEGIE
De toekomstvisie is het eindproduct van het proces zoals hierboven geschetst. De uitdaging is om tijdens het traject al aandacht te vragen en te houden voor het feit dat het gaat om wat de gemeente concreet gaat doen om de toekomstvisie te gaan realiseren. Een toekomstvisie kan mooi geschreven zijn en inspirerend werken. Dit is zeker belangrijk. Het is echter ook belangrijk dat de vraag beantwoord wordt wat er nu verder gaat gebeuren met de toekomstvisie. Dit moet snel zichtbaar worden in projecten en programma’s van de gemeente. Een goede toekomstvisie maakt de vertaalslag naar deze concrete activiteiten mogelijk. Daarvoor geldt echter wel dat niet alles tegelijkertijd opgepakt kan worden. Dat hoeft ook niet, aangezien de toekomstvisie een lange tijdshorizon heeft. Er moet dus geprioriteerd worden; de acties die voortvloeien uit de toekomstvisie moeten uitgezet worden in de tijd en voorzien worden van budgetten. Dit gebeurt in de ontwikkelstrategie. Hierin wordt de vertaling naar concrete acties, programma’s en projecten gemaakt, inclusief budgettering en planning.
Terug naar overzicht |
